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黑龙江省哈尔滨市人民政府


哈尔滨市人民政府关于印发哈尔滨市人民政府工作规则的通知



哈政发〔2008〕18号



各区、县（市）人民政府，市政府各委、办、局：

　　新修订的《哈尔滨市人民政府工作规则》业经2008年8月7日第31次市政府常务会议讨论通过，现予以印发执行。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　哈尔滨市人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇〇八年八月三十一日



哈尔滨市人民政府工作规则





　　第一章 总 则

　　第一条 为认真履行市政府法定职责，规范市政府及其组成人员、工作人员的工作程序和职务行为，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，参照《国务院工作规则》和《黑龙江省人民政府工作规则》，结合我市实际，制定本工作规则。

　　第二条 市政府工作的指导思想是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面推进社会主义和谐社会建设，严格执行党的路线、方针、政策，认真履行政府职能，努力建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。

　　第三条 市政府工作的准则是，实行科学民主决策，坚持依法行政，推进政务公开，健全监督机制，加强廉政建设。

　　第二章 组成人员及其职责

　　第四条 市政府组成人员要忠实履行宪法和法律赋予的职责，执政为民，忠于职守，求真务实，勤勉廉洁。

　　第五条 市政府由下列人员组成：市长、副市长、秘书长，市政府工作部门的主任和局长。
　　第六条 市政府实行市长负责制，市长领导市政府全面工作。副市长协助市长工作。

　　第七条 市长召集和主持市政府全体会议和市政府常务会议。市政府工作中的重大事项，必须经市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。

　　第八条 副市长按分工负责处理分管工作。受市长委托，负责其他方面工作或专项任务，并可代表市政府进行内事外事活动。
　　市长外出学习、出国访问等期间，由负责常务工作的副市长主持市政府的工作。

　　第九条 秘书长在市长领导下处理市政府的日常工作，协调落实市政府决定事项和市长交办事项。副秘书长受市政府领导委托，可代表市政府出席有关会议、活动。

　　第十条 市政府各委、办、局实行主任、局长负责制，由其领导本部门的工作。

　　第三章 全面履行政府职能

　　第十一条 市政府要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。

　　第十二条 认真贯彻落实国家宏观调控政策，积极运用经济、法律手段和必要的行政手段，促进全市经济社会又好又快发展。

　　第十三条 严格市场监管，推进公平准入，完善监管体系，规范市场执法，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。

　　第十四条 加强社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，妥善处理社会矛盾，维护社会公平正义和社会稳定。健全突发事件应急管理机制。

　　第十五条 强化公共服务，完善公共政策，健全公共服务体系，增强基本公共服务能力，促进基本公共服务均等化。

　　第四章 实行科学民主决策

　　第十六条 市政府及各部门要健全重大事项决策的规则和程序，完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制。

　　第十七条 全市国民经济和社会发展规划、计划、财政预算，涉及全市经济社会发展中的重大问题以及与人民群众利益密切相关的重要事项、地方性法规议案、市政府规章等重大决策，由市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。

　　第十八条 市政府各部门提请市政府研究决定的重大事项，必须经过深入调查研究，并经专家或研究、咨询机构等进行必要性、可行性和合法性论证；涉及相关部门的，应当充分协商；涉及区、县（市）的，应当事先听取区、县（市）政府意见；涉及重大公共利益和人民群众切身利益的，要向社会公开征求意见，必要时应举行听证会。

　　第十九条 市政府在做出重大决策前，根据需要通过多种形式，征询市人大、市政协意见，直接听取民主党派、社会团体、专家学者、基层群众等方面的意见和建议。

　　第二十条 市政府各部门必须坚决贯彻落实市政府决定。市政府办公厅要加强对决定事项执行情况的督办检查和跟踪反馈，确保政令畅通。对市政府工作部门实行督查考核制度，重点考核市政府重要决策和工作部署、重大项目建设推进落实情况以及市政府领导批示交办事项的办理情况等。

　　第五章 坚持依法行政

　　第二十一条 市政府及各部门要严格按照法定权限和程序履行职责，行使行政权力。

　　第二十二条 市政府根据经济社会发展的需要，依照法定权限和程序，适时向市人民代表大会及其常务委员会提出地方性法规议案，制定规章和规范性文件，及时修改、废止不相适应的规章和规范性文件。
　　拟订和制定与群众利益密切相关的地方性法规草案、规章和规范性文件，要公布草案，向社会征求意见。规章实施一年后要有计划地进行评估。

　　第二十三条 地方性法规议案、规章和规范性文件草案，由市政府法制部门组织起草或进行审查，并负责规章的解释工作。

　　第二十四条 市政府各部门制定规范性文件的内容不得与法律、法规、规章相抵触，不得超越本部门的职能范围，应征求相关部门的意见；涉及两个以上部门职权范围的事项，应由有关部门联合制定规范性文件，或报市政府制定规范性文件。其中，涉及群众切身利益、社会关注度高及重要涉外、涉港澳台事项，应当事先请示市政府；部门联合制定的规范性文件，发布前须经市政府批准。部门规范性文件应当依法及时报市政府备案，由市政府法制部门审查并定期向市政府报告。

　　第二十五条 认真落实行政执法主体公告制度、行政复议制度、行政执法责任制度和执法过错追究制度，切实做到有法必依，执法必严，违法必究，从严治政。坚决贯彻行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则，做到执法有保障，有权必有责，用权受监督，侵权须赔偿，违法受追究。

　　第六章 推进政务公开

　　第二十六条 市政府及各部门要大力推进政务公开，健全政府信息发布制度，完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度。

　　第二十七条 市政府全体会议和常务会议讨论决定的事项、市政府及各部门制定的政策，除保密的外，应及时公布。

　　第二十八条 凡涉及群众切身利益、需要群众广泛知晓的事项及政府规章、规范性文件和需要公开的其他事项，按照有关规定，通过政府门户网站、《哈尔滨市人民政府公报》和报刊、广播、电视等媒体或召开新闻发布会等方式，及时、准确地向社会公布。《哈尔滨市人民政府公报》上刊登的文本为标准文本。

　　第七章 健全监督制度

　　第二十九条 市政府及各部门要自觉接受市人民代表大会及其常务委员会的监督，认真负责地报告工作，接受询问、质询和评议，认真办理人大代表的议案和建议，依法备案政府规章、规范性文件。自觉接受市政协的民主监督，认真办理政协提案，虚心听取意见和建议。

　　第三十条 要依法接受司法机关实施的监督。在人民法院开庭审理行政案件时积极出庭应诉、答辩，自觉履行人民法院作出的行政判决和裁定。

　　第三十一条 要自觉接受监察、审计、法制等部门监督。对行政不作为、乱作为等问题，要按照有关规定严肃处理。

　　第三十二条 要加强行政系统内部监督，健全政府层级监督制度，纠正违法或不当的行政行为。

　　第三十三条 要自觉接受新闻舆论和人民群众的监督。对新闻媒体和社情民意反映的突出矛盾和问题，市政府有关部门要认真对待，严肃查处，积极整改，并向社会公布办理结果。

　　第三十四条 要重视人民群众来信来访工作，完善信访工作制度，畅通信访渠道。市政府领导及各部门负责人要坚持接访和“下访”制度，认真解决涉及人民群众切身利益的实际问题。

　　第三十五条 要严格执行行政问责和绩效管理制度，明确问责范围，规范问责程序，严肃问责追究，提高政府执行力和公信力。

　　第八章 加强廉政建设

　　第三十六条 市政府及各部门要从严治政。对职权范围内的事项，要严格按照程序和时限办理；对不符合规定的事项，要坚持原则，不得办理；对因推诿、拖延等官僚作风及失职、渎职造成影响和损失的，要追究责任；对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。

　　第三十七条 要认真执行财经纪律，严格规范职务消费和公务活动。要艰苦奋斗、勤俭节约，降低行政成本，建设节约型机关。

　　第三十八条 市政府组成人员要勤政廉洁，不得利用职权为本人或特定关系人谋取不正当利益；要严格要求亲属和身边的工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。

　　第九章 报告工作制度

　　第三十九条 市政府实行向省政府报告工作制度。市政府一般应在年中和年末向省政府全面报告工作情况，对省政府部署的工作、交办事项的办理情况，以及我市遇到的重要情况和重大事件，应及时报告。

　　第四十条 市政府坚持向市委报告工作制度。市政府制定经济和社会发展中长期规划、年度国民经济和社会发展计划和财政预决算草案，涉及全局的重大改革事项、重大建设项目，涉及群众切身利益的重大事项，以及其他需要市委组织协调的重大事项，应向市委报告。

　　第四十一条 市政府根据宪法和法律规定，定期或不定期向市人民代表大会及其常务委员会报告工作。

　　第四十二条 市政府各部门及各区、县（市）政府要认真落实市政府工作安排部署，并在年中和年末向市政府报告执行情况；遇有重要情况或重大事件要及时向市政府报告。

　　第十章 会议制度

　　第四十三条 市政府实行市政府全体会议、常务会议、专题会议制度。

　　第四十四条 市政府全体会议由市政府组成人员组成，由市长召集和主持。副秘书长和有关部门、单位负责人列席会议。主要任务是：

　　（一）总结、部署市政府年度或阶段性工作；
　　（二）讨论通过需提交市人民代表大会审议的重要报告；
　　（三）讨论决定市政府工作中的重大事项。
　　市政府全体会议一般每半年召开一次，必要时由市长决定随时召开。

　　第四十五条 市政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成，由市长或市长委托常务副市长召集和主持。副秘书长列席会议。根据需要安排有关部门、单位负责人列席会议。市政府常务会议必须有常务会议组成成员半数以上到会方能举行。主要任务是：

　　（一）传达贯彻党中央、国务院，省委、省政府和市委重要会议、文件精神，研究贯彻落实意见；
　　（二）决定上报国务院及其有关部门和省政府、市委的重要报告、请示以及提请市委常委会议审议的事项；
　　（三）讨论决定提请市人民代表大会及其常务委员会审议的重要报告、法规议案及重要事项　。
　　（四）讨论决定市政府发布的重要决定、规章、规范性文件；
　　（五）讨论决定国民经济和社会发展计划、改革开放的重大政策措施、重要资源配置和社会分配调节、重大项目建设、重大资金使用等关系全局的重大决策；
　　（六）讨论决定市政府各部门、各区县（市）政府的重要请示、报告事项；
　　（七）讨论决定与人民群众利益密切相关的重要事项。
　　市政府常务会议原则上每月召开两次，必要时由市长决定随时召开。

　　第四十六条 提请市政府全体会议、常务会议讨论的议题，由市政府秘书长或分管副市长协调、审核后，报常务副市长、市长确定。提交会议的文件及相关资料应于会前发放。如对议题有分歧意见或建议，可在会前提出。

　　第四十七条 市政府领导成员和其他有关部门主要负责同志因故不能出席市政府全体会议、常务会议，须向市长请假。

　　第四十八条 各部门、单位出席或列席市政府全体会议、常务会议的参会人员，会上发表与会前协调时不同的意见，应说明理由。

　　第四十九条 市政府常务会议会议纪要由市政府办公厅报请秘书长、常务副市长审核后，由市长签发。

　　第五十条 根据工作需要，市长、副市长或受市长、副市长委托由秘书长、副秘书长主持召开市政府专题会议，研究处理市政府专项工作。市政府专题会议纪要由会议主持人或委托人签发。

　　第五十一条 市政府及各部门召开的工作会议要减少数量，控制规格，严格审批。应由各部门召开的专业会议，不以市政府名义召开，不邀请区、县（市）政府负责人出席，确需邀请的须报市政府批准。全市性会议应尽可能采用视频会议等快捷、高效、节俭的形式召开。

　　第十一章 公文审批制度

　　第五十二条 报送市政府运转、审批和以市政府或市政府办公厅名义制发公文，应严格按照国务院颁布的《国家行政机关公文处理办法》和《哈尔滨市〈国家行政机关公文处理办法〉实施细则》的规定办理。实行公文制发总量控制、计划审批，提高公文质量，增强公文效能。

　　第五十三条 市政府办公厅负责统一处理和承办各类公文（含电报）；负责协助市政府领导审核或组织起草以市政府和市政府办公厅名义制发的公文。

　　第五十四条 各地区、各部门和各单位报送市政府的各类非密级公文，原则上通过公文无纸化传输系统进行传送，其中联合制发的非密级公文由主办单位负责传送。由市政府办公厅将接收的非密级公文导入办公厅办公自动化系统，按照电子公文运转方式运转。
　　市政府领导不直接接收、不直接审签、不直接批办非通过市政府办公厅规定程序报送的正式、规范性文件，避免形成“倒流文”。市政府领导对直接呈报本人的各种正式、规范性公文，均应批转市政府办公厅按程序处理。
　　密级公文不得通过公文无纸化传输系统或电子邮件系统进行传送，仍按原形式和保密规定运转。

　　第五十五条 以市政府及市政府办公厅名义制发非密级公文，一律通过办公自动化系统履行签发程序，由市政府领导在网上审签；密级公文仍采取纸质公文形式履行签发程序。

　　（一）提请市人民代表大会及其常务委员会审议的法规议案，市政府发布的规章、命令、通告，由市长签发。
　　（二）以市政府名义向国务院及其有关部门、省政府的请示、报告，由市长签发。
　　（三）以市政府名义制定的公文，经秘书长、分管副市长审签后，由市长签发。
　　（四）以市政府办公厅名义制定的公文，属于政府一般日常工作的，经秘书长审签后由分管副市长签发；属于涉及面广、比较重要的，经秘书长、分管副市长审签后由常务副市长签发。
　　（五）市政府或市政府办公厅与不相隶属的平行机关联合发文时，应经有关机关领导会签后，按上述权限送市政府领导签发。

　　第五十六条 要按照规定时限审批和办理公文，提高公文运转效率。对呈报市政府的请示事项，如在规定时限内未提出审批意见且未说明情况的，原则上视为同意；市政府批转到各地区和各部门提出办理意见的公文，如在规定时限内未回告意见且未说明情况的，视为同意。

　　第十二章 加强作风纪律建设

　　第五十七条 市政府组成人员要坚决贯彻执行党和国家的路线、方针、政策以及工作部署，严格遵守纪律，有令必行，有禁必止。

　　第五十八条 市政府组成人员必须坚决执行市政府的决定，如有不同意见可在市政府内部提出，在没有重新作出决定前，不得有任何与市政府决定相违背的言论和行为。

　　第五十九条 市政府各部门发布涉及政府重要工作部署、经济社会发展重要问题、与群众利益密切相关事项的信息，要经过严格审定，重大情况要及时向市政府报告。

　　第六十条 市政府组成人员要严格遵守保密和外事纪律，严禁泄露国家秘密、工作秘密或者因履行职责掌握的商业秘密等，坚决维护国家的安全、荣誉和利益。

　　第六十一条 市政府组成人员要做学习的表率，市政府各部门要加强学习型机关建设。市政府领导及各部门负责人要深入基层，调查研究，指导工作，切实解决实际问题。下基层要轻车简从，简化接待，不得要求基层迎送。

　　第六十二条 除国家、省及市委、市政府统一组织安排的活动外，市政府领导一般不出席各区、县（市）和各部门、各单位召开的业务会议以及其它事务性活动。

　　第六十三条 严格执行领导干部外出报告和请假制度。副市长、秘书长、副秘书长离哈或休假，事前须向市长请假，由市政府办公厅通报市政府其他领导。区县（市）长、市政府各部门主要负责人离哈或休假，须向主管副市长报告，向市长请假。

　　第六十四条 市政府领导及工作部门、直属机构、办事机构和直属事业单位的领导班子成员出国（境），由市外侨办按照市委、市政府《关于加强全市党政机关县（处）级以上领导干部出国（境）管理工作的实施办法》办理。为保证工作的连续性，分管同一系统的副市长、副秘书长和部门主要负责人，一般不应同时出访。

　　第十三章 附 则

　　第六十五条 市政府直属机构、办事机构、直属事业单位适用本规则。受省政府工作部门和市政府双重领导的机构，比照市政府工作部门执行本规则。

　　第六十六条 市政府办公厅可依据本规则，制定会议管理、公文处理、公务活动和督促检查等实施细则。

　　第六十七条 本规则自下发之日起执行，2005年3月1日发布的《哈尔滨市人民政府工作规则》（哈政发〔2005〕2号）同时废止。


信访制度存在的合理性研究
——一个历史考察和对比分析的手法


中南财经政法大学 高武平 430074



内容摘要：本文对中国古代的直诉制度、建国初的信访制度以及今日处于转型期的中国信访制度进行了历史的考察，并对各时期信访制度存在的合理性进行了对比分析，从而为当前越访、京访不断的现象提供了合理的解释，也为我国信访制度的困境找到了症结所在。
关键词：直诉制度 信访制度 合理性

一、
为什么要研究信访制度存在的合理性问题呢？其实这有很大的偶然性。其一，笔者在不久前写了一篇《信访制度的存废辨——兼谈中国信访制度的变革之道》[1]的文章，但我在写文章的英文内容摘要时，发现英文里并没有“信访”这一词，随后我又查了牛津法律大词典，也没找到相应的词条，这让我感到特别奇怪。难道国外没有这种说法吗？怀着疑问，笔者对西方国家的法律制度进行了考证，发现国外确实不存在所谓的信访制度。这也与信访制度一向被认为是中国共产党人的一个发明，是共产党人所创造的新中国的法律传统一说相吻合。这就使笔者对这一制度产生了浓厚的兴趣，即为什么同时期的外国法律制度中没有信访制度呢？这一制度为什么只在中国“生根发芽”；其二，在笔者写作《信访制度的存废辨——兼谈中国信访制度的变革之道》的过程中，查阅了相当多的材料，但笔者发现，现有学者的相关论文中更多的是谈及信访制度的弊端或者应如何完善，而对于信访制度存在的原因很少论及。不分析信访制度存在的合理性，我们就无法了解其存在的原因和意义，也就无法对其存废做出正确的判断，那么我们的研究可能就会陷入“坐而论道”的“空谈”境地，无法解决实际中出现的问题。因此，要解决今日中国信访制度的困境，就必须对信访制度存在的合理性进行研究，这才是我们解决这一问题的根本出发点，也是笔者写就本文的意义所在。其三，信访制度既然只是为中国所有，那么该制度就具有其自身特殊性。特殊性才是事物本身质的规定性，对这种特殊性的问题加以研究，有助于我们更好地把握理论联系实际，从而正确地解决中国法制进程中所面临的诸多问题。
作为一项法律制度，信访制度的出现并长期存在却不是偶然的。德国著名的哲学家黑格尔曾说过“存在即是合理”，且不论这句话是否为绝对的真理，但一种新事物的出现并存在肯定有其一定的合理性。如果没有一定的合理性，那么该新事物就不会出现并存在。信访制度的出现亦然。正如苏力所说，“一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性；因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解。”[2]正是秉着这种后来者的“尊重和理解”的态度，笔者对信访制度存在于中国的合理性进行了历史的考察与对比分析，希望能够有助于时下学者们对这一制度的困境的出路的研究。

二、
一直以来信访制度都被认为是共产党人的一个发明，是新中国的一项新的法律传统。但笔者经过考察发现，在古代中国也存在一种类似于信访的制度——直诉制度，即我们通常所说“告御状”或者“京控”（顾名思义就是到北京去控诉，与今日到北京上访如出一辙）。根据《周礼》的记载，早在西周就已经出现了所谓的“路鼓”和“肺石”制度。路鼓之制，是申诉者打击宫门外所设之鼓，由专门受理路鼓的人先倾听申诉，再告之于周王，这是后来“登闻鼓”制度的前身。肺石之制，是指王宫门外设立暗红色的石头，有冤屈者在肺石上站立三日，司法官即受理此案。《周礼•秋官•大司寇》记载：“立于肺石三日，士听其辞，以告于上。”在汉代，则出现了“诣阙上书”这种直诉制度。即老百姓一般应按照司法管辖逐级告劾，但若蒙受重大冤狱，也可越级上书中央司法机关申冤。但这一时期的直诉制度，其实只不过是司法制度中的特殊情况而已，并非定制。直诉作为一项正式的制度，确立于魏晋南北朝时期。晋武帝（公元265～290）时始设登闻鼓，悬于朝堂或都城内，百姓可击鼓鸣冤，有司闻声录状上奏，这就是所谓“登闻鼓”直诉制度，即冤枉者不服判决，可以不受诉讼审级的限制，直接诉冤于皇帝或钦差大臣。北魏、南梁均沿用此制。登闻鼓制度设立之后，一直沿用到清朝，成为直诉的途径之一。唐朝也允许被审人确有重大冤抑而不被平反的，可以直诉于皇帝。唐朝的直诉方式除了挝登闻鼓外，还有邀车驾（类似于今日的拦截领导的小车）、上表（类似于今日的写信给中央告状）和立肺石等。《唐六典》记载：“……经三司陈诉，又不伏者，上表，受表者又不答听，挝登闻鼓。若茕独老幼，不能自申者，乃立于肺石之下。”到了宋代，直诉制度更加完善，对于诣阙投诉，还设立了专门的机关（类似于今日的信访局）予以受理。宋代规定了“凡是有关公私利济、论诉本处不公、理雪抑屈等，均可经院进状。登闻鼓院不接收的，再向登闻检院进状。”宋代专门受理直诉的机关有登闻鼓院、登闻检院和理检院（类似于今日的各单位的信访接待部门）。当事人必须依照法定次序依次向这三个机构投诉，由皇帝指定官吏重新审理。如果这三个部门不受理，当事人还可以拦驾，由军头引见司转奏。明朝一代则是对于直诉进行了严格的限制。法律明确规定禁止越诉（类似于今日的越级上访，但范围较后者大），《大明律》规定越诉者“笞五十”。立法如此严厉，明代越诉现象仍屡禁不止。可见，直诉制度在中国封建社会是不可或缺的一种司法制度。明宪宗成化十七年（1481）更是将各地越诉人数纳入官吏政绩考核，一年越诉者过多，则罚主管官吏俸禄（类似于今日的各地建立的“各级信访工作领导责任制和责任追究制”以及“信访一票否决制”，后者的惩罚则比前者要严厉得多）。清代关于越诉的规定与明代基本相同。如果地方司法机关审断不公，当事人可以赴京呈控，成为叩阍，又称京控，俗称告御状。叩阍的地方有通政司的登闻鼓厅、都察院、五城察院（类似于今天的各信访单位）等处。综观上述，自南北朝以降，均有登闻鼓直诉制度，各朝或有增补，比如邀车驾等等。即使是这些直诉制度之间，也是有高低之分的。如一般只有挝登闻鼓无效的时候才可以邀车驾等等。晚清法律制度改革，民国时期引入西方大陆法系模式，中华法系解体之后直诉制度便不复存在，直到新中国成立后才出现了类似于直诉制度的信访制度。根据现有材料，笔者无从断言，信访制度是否就是共产党人从中国古代的“直诉”制度受到启发而创造出来的。虽然今日的信访制度与直诉制度有一定的区别（笔者在《信访制度存废辨》一文有述及）但我们仍可以明显地看到现行信访制度与中国古代的“直诉”制度存在着密切的“血缘”关系，这某种程度上也体现了法的继承性和传统文化发展的连续性。（因此，笔者倾向于认为今日信访制度是从古代的信访制度转化而来。）
那么中国古代的“直诉”制度存在的合理性又是什么呢？为什么同时期的其他法系的国家并没有出现相类似的法律制度呢？这就是我们要探求的目标。笔者认为这与以下两个问题紧密相关：第一问题是为什么要直诉？也就是直诉产生的前提。关于这个问题答案很明确，那就是地方司法机关判案不公，造成冤狱，老百姓存在着冤屈。如果没有重大的冤屈，向来“怕官”的中国的老百姓是不会去告状的，我们可以看到在中国那些告御状的基本上都是人命官司或者要求雪冤平凡的。分析到这里，我们发现这只能说明直诉产生的客观性原因，司法不公造成的冤狱，在同时期的其他国家肯定也存在，可为什么他们就没有产生这样一种法律制度呢？这又与第二个问题紧密相关，即为什么要选择直诉这一方式，这是直诉制度产生的主观性原因，也是为什么只有中国有“直诉”制度而西方国家没有的决定性因素。百姓蒙受冤屈，可以采取很多种方式解决，比如你可以忍气吞声，或者到地方各级的司法机关告状寻求解决，不一定要采取直诉这一方式。对于当时的老百姓而言，由于当时的交通条件不便利，千里迢迢到京城去告御状就意味着要付出很大的经济和人身代价（在古代中国要告御状，必须经过“滚铁钉”等考验）。我们也发现在中国古代中存在着一套完善的诉讼司法制度。问题就产生了，既然有低成本和合法的洗冤途径，为什么老百姓还要去选择高代价和“越诉”这一为法律所严禁的渠道。用常人的理性，我们肯定很难解释这一相悖的行为。因此，要么所有的老百姓都有问题，要么就是司法程度存在问题。答案就是后者。由于中国古代的司法体制中司法、行政不分，地方官同时也是司法官。这就使司法公正得不到应有的保证。在被告人权高位重或者地方官接受当事人一方的贿赂时，受害人就会出现无处告诉或蒙受冤屈的司法不公。或许我们还会想到有受冤人还可以到上一级的地方司法机构要求复审，但由于中国古代特有的官僚体制——官官相护，这一渠道基本上也失效。这就使得老百姓通过循序的正规渠道解决问题的设想变得不可能，因此才导致了老百姓选择千方百计到京城去告御状这一不符合经济理性和惨重代价的方式。在这里，问题似乎已经清楚，但笔者也发现一个问题，那就是古代中国的各朝代基本上只允许逐级告劾，而对“直诉”制度都进行了严厉的限制，以防止这一非常规渠道对司法权威的消解及给中央带来沉重的负担。如《大明律》就规定越诉者“笞五十”。明宣宗宣德六年（1431），皇帝甚至下令越诉者一律发往辽东充军。为什么不彻底禁绝或干脆取消这一制度呢？我们发现，由于中国封建社会特有的官僚体制和任用私人的圈子关系，使得中央很难准确地了解地方官员的行政能力、道德水平等情况，为了实现对地方封建官僚的控制以及塑造皇帝的爱民勤政形象，封建社会的统治者就默许这一非常规制度的存在。前面所述就是中国古代直诉制度存在的合理性之所在。

三、
新中国信访制度的确立，最早可以上溯到建国初。早在1949年3月，中共中央迁到北平，当年8月就正式成立了中央书记处政治秘书室，负责处理群众来信来访[3]。由于刚建国时来信来访很多，中央人民政府系统几乎同时成立了三个单位受理群众来信来访，即中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。不久全国人大常委会办公厅又设置了“人民接待室”，作为专门处理人民来信来访日常工作的具体办事机构。到1954年，中央人民政府各部委和直属机构大多建立了信访机构或配备了专、兼职信访干部，全国有很多省和县也按照中央的要求建立了相应机构。这一时期逐渐形成了“分级负责，归口办理”原则。1954年至1957年，来信来访猛增，信访机构进一步完善，中央有接待任务的50多个机构都建立了信访机构，配备了信访干部。在接下来的运动中，更多的是上面的工作队下来，抛开各级党政机构，直接由上下访，然后是受到鼓励的农民再纷纷把“情况”（主要是对基层干部的不满）反映给他们，这如果算是信访的话，应该是一种特殊类型的信访。“文革”开始后，信访基本处于瘫痪状态。“文革”结束后，国家机关逐渐恢复了信访机构，并制定相关工作规程，如1980年6月20日发布的《最高人民法院信访处接待来访工作细则》，1986年12月10日发布的《最高人民检察院发人民检察院控告申诉检察工作细则》。1995年国务院颁布了《信访条例》，随后中央各政府部门、全国很多省市政府也陆续发布了条例、信访工作办法、暂行规定、守则等。作为一种制度，信访形成于建国之后不久。为什么信访制度会在这一时期形成？难道仅仅是出于偶然？下面我们将对建国后信访制度形成并存在的合理性进行考察和分析。其一，建国初，信访制度被视为是党和政府密切联系人民的一种制度化形式和纽带。信访制度，通过群众反映问题，政府调查后予以解决，能实现“为人民服务”的承诺，它的行为手段本身能使人们看到党“密切联系群众”、“从群众中来，到群众中去”的意识形态效果，这也是体现党和人民群众的血肉关系的最好表征。1951年5月16日，毛主席作了《必须重视人民的通信》的批示，指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度……”，[4] 从领导人的意见中，我们可以看到，制度化的信访，一开始就被当成了“共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法”。这是信访制度的首要功能。其二，对各级党员干部进行监督，防止党的腐败堕落。在共产党政权建立初期，最高领导人就非常警惕党员干部的腐败和官僚化问题，并以各种方式各级监督党员干部，防止其腐败堕落、脱离群众。信访制度就是党发动人民群众监督地方基层干部的有效手段和途径。建国前夕，毛泽东在回答黄炎培关于如何能够跳出中国历史上治乱继替的周期率的问题时就说“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”1953年1月5日，毛泽东在党内指示《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》中对官僚主义进行了有力批判，并要求结合整党建党及其它工作，从处理人民来信工作入手，整顿官僚主义作风。[5]《人民日报》也发表了一系列社论批判官僚主义，鼓励人民信访。[6]其三，解决社会存在的矛盾，同时贯彻党的政策，实现社会动员。在信访过程中，可以使社会一些突出的问题得到重视和解决。同时在信访的过程中，工作人员可以通过回信、说服解释等方式向人民群众宣传党和政府的政策，实现社会动员的目的。[7]下面这段代表国家在“路线正确时期”信访观的社论或许正是这一时期信访制度存在的合理性的最佳阐释：
实践经验也证明，认真地处理人民来信和接待人民来访，有很大好处：可以经常地同成千上万的群众建立联系，了解各阶级、阶层的情绪和要求；可以宣传政策，教育群众，可以根据这些情况正确处理人民内部的矛盾，及时解决当前工作中一些突出的问题，这就能够帮助领导机关随时发现问题，克服官僚主义，改进工作。[8]

四、
进入90年代以后，由于我国正处于经济迅速发展和社会体制转轨过程中，各类社会矛盾和利益冲突加剧，信访制度原有的联系群众、反映社情民意的功能基本上趋于弱化，而出现了“功能错位”——更多的被作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。而且很多基层的群众都将信访看成了优于其他行政救济甚至国家司法救济的一种方式。这就导致了90年代以来，各类信访活动剧增，尤其是到中央各部门进行上访的人数逐年大幅度上涨，尽管中央出台了诸多措施、方法进行限制，但仍无法阻挡这一发展势头。据调查自去年7月份以来，北京出现“信访洪峰”，来自全国各地的信访大军，每天流动在中央各部委之间。群众集体访、重复访和群众赴京上访幅度大、人数多、规模大、持续时间长、行为激烈，在一些地方和行业引起连锁反应，严重影响首都北京和局部地区的社会稳定。面对愈演愈烈的个人上访、集体上访、越级上访以及由此引发的干群关系紧张和诸多社会问题。很多学者纷纷主张取消“人治的信访”，例如学者于建嵘就认为信访制度由于功能错位，消解了国家司法机关的权威，客观上造成了中央政治权威的流失，带来了严重的政治迫害和政治激进主义。[9]还有的学者认为在当前中国的政治体制下，法治仍不完善，如果取消了信访制度将使广大公民丧失了权利救济的手段，使民众陷入了一种求救无门的境地。面对信访制度今日的制度困境，学界提出了种种的意见和看法。现有学者大多集中于对信访制度的所带来的不利影响进行阐述，并提出种种完善之策，而缺乏对信访制度进行一个比较全面地考证，因此很多做法是治标不治本的。笔者认为，要彻底取消“人治的信访”，我们就必须去探求其产生及存在的根源，只有找到它的“病灶”，我们才能从根本上根除这个问题。这也就是我们为什么要探究信访制度在转型期中国存在的合理性，通过对其存在的合理性进行考察，能够有助于我们找到解决这一矛盾性问题的根本出路。
笔者将借用前述对古代中国直诉制度存在的合理性进行分析的手法，对转型期中国的信访制度存在的合理性进行分析。首先是为什么要信访？答案很简单，就是群众的利益遭受侵害。这种侵害既来自于地方行政权力对公民利益的侵犯，也来自于司法审判的不公（由于涉法的上访量相对其它类型较少，笔者后面的论述主要针对地方行政权力对公民利益的侵害来展开的）。根据有关调查，当前民众上访主要是有关土地征用、房屋拆迁、乱收费、地方官员腐败以及国有企业改制造成国有资产流失等热点问题，这些问题基本上与地方行政权力的行使紧密相关。国家信访局周占顺局长接受采访时也承认：群众反映的问题80%以上是有道理的或者有一定实际困难应予以解决的。可见正是地方行政权力对人民群众利益的严重侵害，才导致了民众的大量上访。透过这一表象，我们也可以看到现在地方政府的违法行政现象已经到了很严重的地步，这与中央政府建设“法治政府”的目标大相径庭。
其次，为什么要越级上访、京访（民间俗称“到北京去找中央”）？公民的利益受到侵害，有很多途径可以选择来进行权利救济。比如可以忍气吞声，也可以提起行政复议、行政诉讼，还可以到纪委、监察局去举报有关不法的公务人员，从而使自己的权利得到救济。应该说，我国规定的权利救济渠道还是比较多的。我国的相关法规也严厉禁止越级上访，那为什么还要去越级上访或者京访呢？大家都知道，虽然现在信访不用像过去告御状那样要“滚铁钉”，但是上访的成本还是非常的高，一旦走上上访的路，就意味着你必须付出大量的经济代价（你不仅要付出多次入京的费用，而且还可能面临失去现有的工作）甚至于人身安全的代价。当前各地政府为了博取上级政府的满意，出台了种种的措施来降低本地区的信访量，对上访者进行拦截、阻挠已经不是新鲜事了，很多地方政府甚至动用了国家司法机关采取了殴打、拘押等严重侵害公民人身权利和人身健康的暴力措施。如《我告程维高》一书的作者郭光允就曾被多次拘押并被判刑入狱。[10]前不久，笔者还看到某省的上访人员被当成精神病人强制送入精神病院进行管制。足可见上访、京访并非容易的事，甚至可以说是冒着生命的风险。分析到这里，问题又出现了，民众为什么不去选择那些合法的、低成本的渠道，比如在当地依照法律规定提起行政复议或行政诉讼，而偏偏选择高风险、高成本而且为法律所严厉禁止的越级上访、京访呢？很多学者认为这是民众的所谓“青天情结”的封建意识残留所致，其实这种说法是严重抹杀了民众的理性。笔者认为除了极个别的无理瞎闹的人之外，更多地人是理智的。那理智的人为什么会做出不理性的行为呢？原因只有一个，那就是合法的、低成本的渠道失效或起不到应有的作用。为什么会失效呢？下面笔者将对此进行分析（我将根据一般民众可以选择救济方式的种类和成本高低进行论述）。
首先是行政复议。当公民权利受到行政权力侵害时，他最先可以采取向当地政府或上一级部门提起行政复议，这是成本最低的救济手段，也是最简单的。但在实践的操作中，我们发现，由于接受复议的部门与原有的行政部门之间存在千丝万缕的上下级或利益关系，更多的时候，公民的行政复议大多数都是被驳回，行政复议不能起到应有的行政监督作用。这就导致了这一渠道缺乏应有的公信力和公正性。
其次是行政诉讼，既然行政系统内部的监督起不了应有的作用，那么公民可以选择行政诉讼这一司法监督的方式，到行政部门所在地的法院提起诉讼。但我们又发现，虽然我们现在不像古代中国那样行政、司法不分，但是我们的法院仍缺乏足够的独立性。我国法律没有规定法官独立审判，只规定了法院独立审判，而这实际上是一句空话，人民法院受党的领导在实际上成了受地方党委领导，由地方政府财政供养，人、财、物均由地方管理，地方党委、人大机关和政府可以把法院视为同级地方政府的一个职能部门，政法委可以通行无阻的给法院定调子、批条子。法院不仅要在审判工作中听命于地方党委及领导个人，而且还要直接作为地方政府职能部门参与地方中心工作甚至为强制拆迁、违规征地等违法行政活动保驾护航。很多地方政府把司法机关配合政府工作作为衡量地方司法机关工作表现的标准之一。而这种司法不独立和法院官僚化，也加重了公民对于司法体系的不信任，只有采用“上访”这种诉诸政治权威的方式讨公道。一定程度上来讲，学者们批判信访制度消解国家的司法权威并不准确的，这是本末倒置或者片面的说法。真正消解国家的司法权威性的是司法本身的不公，正是司法的不公，才导致了民众选择上访而非“上法院”，而信访制度又反过来损害了司法的权威性。当然，导致司法不公并非全是其自身的问题，更多的是体制上的问题。
再者就是按法律的规定进行上访。这是一种成本较高的方式，因为当事人要自己付出上访所需的费用，而且要寻找政府违法行政的材料。对于为了规范信访的行为，促使信访问题得到圆满地解决，国务院出台了《信访工作条例》，各省也纷纷制定了相应的地方性法规。中央还建立了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”，各地也出台了一系列诸如“各级信访工作领导责任制和责任追究制”以及“信访工作一票否决制”来促使地方领导重视并解决民众的信访问题，应该说这些措施也起到了一定的作用。然而，在现实的运作中，各级地方官员为了博取上级政府的好感，减轻来自上层的压力，营造一种政通人和的虚假政绩，往往不是解决信访的问题，而是采取捂着、盖着，大量的问题还是得不到应有的解决。前国家信访局周占顺局长2003年接受新华社《半月谈》杂志采访时谈到信访时说过：“80%是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的，80%以上是基层应该解决也可以解决的”，但地方政府却没有给以足够的重视，这就迫使了民众只能向更高层的政府直至党中央、国务院反映问题。由此，我们可以看到造成大量信访事件出现的责任主要不在上访的群众，而是在于某些地方的党委和政府，因为群众面临的具体问题未能在基层得到妥善解决，才造成大量的群众越级上访、京访。[11]地方政府对人民群众利益的这种极端漠视，与我们当前所大力提倡的“群众利益无小事”格格不入，也无法体现党的“为人民服务”的宗旨。
最后是到当地或者上一级纪委监察部门去举报相关违法人员。相当多的违法行政都是跟腐败行为相关联，如有关国企转制过程中国有资产流失的上访。这种方式成本相当之高，而且存在很大的风险。因为，一般的民众很难得到有关官员腐败的信息，而且举报之后可能会遭受被举报人员的报复陷害（郭光允一案即是最好的说明）。然而这一方式在现实中的效果并不明显。我国的地方纪委、监察系统归同级党委和政府的领导，缺乏必要的独立性。这就导致了现有的地方纪委监察系统很难对同级政府机关进行监督，即便是对下一级的监督也往往遭到同级政府领导的干涉。我们也发现现有的大部分厅局级干部涉案案件都是中纪委的介入才得以处理的，而省级纪委基本上无法起到应有的作用（这在前河北省国税局局长李真一案就可以看出，当地的纪委部门因为受制于当时的省领导无法进行监督查处）。
在上述诸多救济方式无法发挥其应有的作用时，为了保护自身的权益，越来越多的民众就只能选择踏上到北京去，到中央一级的部门甚至党中央、国务院去“告状”或者“要说法”。也正是如上种种的理由决定了信访制度在时下中国存在的合理性，也决定了越访、京访的现象必然出现。

五、
笔者之所以用大量的篇幅对中国古代的直诉制度、建国初的信访制度以及今日处于转型期的中国信访制度进行了历史的考察，并对各时期信访制度存在的合理性进行了分析论证，目的在于让关注我国信访制度困境的学者们对于这一问题有一个全面的认识和了解，从而为我们最终解决这一问题提供正确的思路。





[1]该文章发表在中国农村研究网上。
[2]苏力：《送法下乡》[M]，中国政法大学出版社2000年版，第90页。
[3]刁杰成：《人民信访史略》[M]，北京经济学院出版社1996年版，第25页。
[4]转引自刘絮、聂玉春主编：《信访工作手册》[M]，高等教育出版社1988年版，第26页。
[5]《毛泽东选集》[M]第5卷，人民出版社1977年版，第72页。
[6]如《人民日报》1953年1月19日发表的“认真处理人民群众来信大胆揭发官僚主义罪恶”，1月23日发表的“压制批评的人是党的死敌”，11月2日发表的“把处理人民来信工作向前推进一步”等。
[7]陈柏峰：《缠讼、信访与新中国法律传统》[J]，中外法学2004（2） 。
[8]如《人民日报》1957年11月25日。
[9]参见于建嵘博士在北京大学的演讲——《中国信访制度批判》，转载自中国农村研究网（http://www.ccrs.org.cn）2005年1月22日访问。
[10]祥见郭光允《我告程维高》一书，东方出版社2004年版。