黑龙江省人民代表大会常务委员会关于修改《黑龙江省技术市场管理条例》的决定(2005年)
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黑龙江省人民代表大会常务委员会关于修改《黑龙江省技术市场管理条例》的决定(2005年)
黑龙江省人民代表大会常务委员会关于修改《黑龙江省技术市场管理条例》的决定
2005年6月24日黑龙江省第十届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过
黑龙江省第十届人民代表大会常务委员会第十五次会议决定对《黑龙江省技术市场管理条例》作如下修改：
一、删除第九条第四项。
第五项改为第四项，修改为：“建立完善科技成果转化中介服务体系（科技中介服务体系），开展科技成果实验、示范和推广工作”。
第六项改为第五项，修改为：“培训、考核技术市场经营管理人员及技术经纪人，核发《黑龙江省技术经纪人证》”。
第八项改为第七项，修改为：“规范技术贸易行为，促进技术贸易机构发展。重点是技术中介机构的扶植与发展”。
第九项改为第八项，修改为：“开展技术市场表彰奖励和统计工作”。
二、第十一条第一款修改为：“公民、法人和其他组织设立技术贸易机构，应在领取《企业法人营业执照》或《营业执照》之日起二十日内到所在地技术市场管理机构备案。”
三、第十二条修改为：“对各级技术合同登记机构（简称合同登记机构）实行备案管理制度。合同登记机构的技术合同认定登记人员应当具备相关专业知识，并接受技术市场管理机构的业务培训。”
四、第十三条第三款修改为：“技术合同登记机构依据国家有关规定，对申请登记的合同文本和有关资料进行审查和认定。符合登记条件的办理登记手续，并发给登记证明。”
五、第十四条第二款修改为：“符合减免税条件的技术合同当事人申请减免税收时，须持有关技术合同文本，到省技术市场管理机构进行认定登记，再持认定登记后的合同文本和省技术市场管理机构有关证明报省级税务主管机关备查。”
六、删除第二十二条第三款。
七、第二十四条第五项修改为：“技术合同登记机构不依法备案或者对不符合减免税条件的技术合同予以认定登记，发给登记证明的，由省技术市场管理部门责令改正”。
八、第二十五条修改为：“科学技术行政部门、其他行政管理部门、技术市场管理机构及其工作人员在技术市场管理工作中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权，有下列情形之一的，由其所在单位或者上级主管部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未履行法定职责造成后果的；
（二）违反法定权限实施行政处罚的；
（三）违反法定程序实施行政处罚的；
（四）法律、法规、规章规定应当给予行政处分的其他情形。”
《黑龙江省技术市场管理条例》根据本决定作相应的修改，重新公布。
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摘要：行政指导是现代行政中一种重要的活动方式。本文以分析行政指导的成因为起点，从经济、政治和文化三个方面论证了行政指导得以产生和发展的必然性。随后，指出虽然因同传统依法行政原则存在冲突而危及其合法性，但是由于行政指导具有弥补法律不足、制衡行政裁量、激发互动合作之功效，与现代实质法治相契合而得以重获合法性。
关键词：行政指导；依法行政；适法性
行政指导是指行政主体为谋求当事人为或者不为一定行为，以实现一定行政目的而实施的指导、辅导、劝告、建议以及其他不具有强制力的行为。作为行政主体在行政管理日趋专业化、复杂化的背景下作出的一种创新，行政指导广泛运用于行政实务中，发挥了积极的作用。
一、依法行政背景下实施行政指导的现实原因
1. 行政指导是发展社会主义市场经济的本质要求
中国特色社会主义市场经济具有现代市场经济的一般特征。市场经济是迄今最富活力的一种经济运行载体，它通过利益导向机制高效地对资源进行基础性配置。但是在强烈的利益驱动之下，市场主体往往会产生为了增加自身利益而不惜损害社会利益的倾向——“反社会倾向”。抑制“反社会倾向”的最恰当的方式是在其损害行为尚处于萌芽状态之时加以积极引导。相比之下，不具有强制力的行政指导更能够发挥作用：强制性行为只是廓清法律的界限，而通过行政指导可以清楚地表达法律的旨意和行政的目的，使相对人理解法律的期待和偏好，对可能损害社会公共利益的行为起到“救人于未倒、防患于未然”的作用。西方主要市场经济国家普遍采纳行政指导作为政府干预经济的方式并且广泛使用。另一方面，中国的社会主义市场经济是长期计划经济转型后的结果，具有自身的特色政府在计划经济时期以全知全能的形象出现，实践中主管部门包办代替，直接干涉企业的经营自主权。行政权过度干预经济生活的结果是扼杀了相对人的积极性和经济的活力。“在市场取向改革的进程中，转变政府职能、完善调控方式，将单一地运用行政权力手段进行管理转变为综合运用经济、法律以及适当的行政手段进行管理，这已经成为人们的共识。” 行政主体在遵循现代市场经济的运行规律的基础上，摒弃“指令行政”而构建“指导行政”，将能够充分发挥其在知识、信息方面的优越性，有效促进社会经济的发展，有助于保护公民在经济领域日益增多的自由权和平等权。
2.行政指导是建设社会主义民主政治的可靠保证
二战后的民主化潮流催生了民主行政的发展趋势，这就要求在行政要素和行政过程中应当充分反映相对人的意见。行政指导在相对人自愿与协作之下发生作用，相对人可以根据自身利益理性地做出选择，因此行政指导的结果更容易为相对人所接受。这种民主而高效的制度安排为相对人提供了民主参与行政过程的便利渠道，更符合人本主义理念,切合行政管理实际,有助于重塑政府与公民的新型关系 。同时，行政指导也是推进行政体制改革、政府职能转变的客观要求。中国一直存在行政主体是最能够了解社会公共利益所在的认识，由行政主体为相对人设计行为方式并要求其遵守是实现社会公共利益的最佳方式。国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》中指出，当前的“行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应，依法行政面临诸多体制性障碍”，提出“创新管理方式，……充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”。“在现代给付国家里，国民已不是行政的客体，而是行政的共同创造者” ，这就要求在行政活动中更加重视相对人的意志和作用。在相对人能够自主决定的领域，行政主体以行政指导的方式向相对人提供必要的信息并给予提示，尊重相对人的选择权利，而不是将自身的意志强加给相对人。这种“柔性行政”的广泛运用有助于实现建设有限政府的目标。
3.行政指导是传承中华民族法律文化的必然选择
一国的法治之路必须注重利用其本土资源。中国历史上长期受到儒家文化的影响，形成了以儒家法律思想为主体的法律文化传统，并且经过长期的实践而已经积淀为中华民族的法律文化心理。中国有“礼”的传统，倾向用柔性手段代替强制手段。《论语》中有“礼之用，和为贵”；勒内•达维德亦从比较的视角指出，“许多世纪以来，在中国，人们力求实现和保持的是儒家学说所宣扬的社会类型……当权者应防止专断；权力的运用要符合礼，并应受道义的约束而变得比较温和。道义要求在下命令之前先进行解释，在判决之前先进行仲裁，在惩罚之前先予以警告” 。行政指导正是在现代条件下对这种思想的新诠释：行政指导注重法律精神而不拘泥于法律形式，谋求相对人的同意与协作以达到彼此和谐。此外，中国社会中存在着对于行政主体及其官员的唯上意识和尊重意识，而行政指导与这种意识不谋而合。“道德和习惯往往使人们更自觉地遵守一些符合民族文化传统的规则” 。在同样受到儒家文化影响的日本、韩国和台湾地区，行政指导也被广泛运用于调整社会经济生活，日本更是在世界上成为了成功运用行政指导的典范。可以说，儒家思想是行政指导在这些国家和地区易于推行的重要的文化原因。我国优秀的法律文化传统对当下的行政法制建设产生了持续而深刻的影响；而符合这一文化传统的行政指导也必将获得更为广阔的发展空间。
由于具有适用广泛、运用灵活、方式多样的特点，行政指导被积极运用于我国现阶段行政管理的诸多领域，取得了有目共睹的成效。但是，在行政指导发展的过程中，出现了行政指导保障措施变成强制行为、行政指导变成行政指令等现象，这与行政指导制度的法律约束程度低不无关系。行政指导的异化现象导致了“依指导行政代替依法行政”，“行政指导冲击依法行政原理”的挑战，中国的行政指导面临严峻的合法性危机。
二、行政指导的适法性分析
“其身正，不令而从；其身不正，虽令不从。”实践中行政指导乱象丛生的现状使相对人对其合法性产生质疑，影响了行政指导实效的发挥。行政指导的合法性危机呼唤着行政法学的解救，因而有必要从理论上对行政指导的适法性进行探究。
1.行政指导与传统依法行政原则的紧张关系
依法行政原则是行政法最重要的基本原则，是指行政主体在行使行政权管理公共事务的过程中，必须有法律授权并且依照法律规定进行。德国行政法的鼻祖奥托•迈耶依权力分立原则而首次揭示了依法行政原则及其构成：一者谓“法律之规范创造力”，法律对行政权的运行能够产生绝对、有效的拘束效力；二者谓“法律优先”，任何行政活动都不得与现行法律相抵触；三者谓“法律保留”，凡涉及公民权利义务等事项的方面，行政主体只有在法律明确授权的情况下才能实施相应的管理活动。传统依法行政原则的实质是依法律而行政，强调行政活动必须严格根据实证法律的规定，由法律将行政限于无以复加的最小限度。这种注重形式主义的做法是早期资产阶级限制封建势力的产物，却为法律注入了新的内涵和活力，推动了民主政治的发展进程，成为近现代行政法的核心。
行政指导与作为传统依法行政原则之首要原则的法律保留原则存在明显冲突。法律保留原则划定了立法权与行政权的界限，一切行政活动都必须法律依据，“无法律即无行政”。它的调整范围最早限于干预行政，行政主体可以为公共利益之需要对个人利益加以侵害，但是此种侵害须以征得民意机关的同意——法律授权——为必要；之后法律保留原则拓展到给付行政领域，行政主体为相对人提供物质帮助或者其他服务时亦须得到法律授权并在法定范围内方能作出。但是，行政指导作为一种柔软灵活的行政活动方式，经常是为了弥补“法律空域”而在没有法律规定的情况下做出的，此时行政主体就享有了没有法律明确授权的裁量权。现代行政复杂多变，考验着行政主体的应对能力。为了维护社会公共利益，行政主体基于降低行政成本、提高行政效率之考量，在采取法律规定的强制手段尚不必要时大量运用行政指导等“弱行为前置”的方式进行调整的变通做法，亦与现有法律存在紧张关系。行政指导与传统的依法行政原则之间形成了巨大张力，传统的依法行政原则难以合理解释行政指导这种新型行政活动。
2.依法行政原则的发展与行政指导的合法化理由
随着法治由形式法治过渡到实质法治，法律不仅要合乎形式要件,更要合乎实质内容,即法治应追求实现自由平等、公平正义等价值目标。“法”的外延也从法律扩展到一般法律原则和法理。这就要求行政活动既要符合形式法治，也要符合实质上法治。在此背景下，行政主体的委任立法、行政司法等权力运行方式方兴未艾，行政裁量权不断膨胀，这也为行政指导的合法化带来了契机。
首先，行政指导是在实质法治的基础上对法律不足的弥补。法律是灰色的，而生活之树常青。在社会转型期的中国，制定法难以满足迅速变化发展的社会现实的客观需求。同时，立法也存在“成本——收益”问题，当社会中的法律超过一定数量（边际收益为零）时，继续立法将导致“规模不经济”，此时就应当采用其他社会规范加以调整。“如果法律的制定者对那些促成非正式合作的社会条件缺乏眼力，他们就可能造就一个法律更多而秩序更少的世界。” 法律的缺陷导致“法律空域”的大量存在，但是行政主体绝不能以“法律没有具体规定”为由而拒绝采取行动；尤其是在给付行政中，如果行政主体恪守“无法律即无行政”将会有损于私人利益和社会福祉。法律保留原则的初衷仅在于限制行政权对公民权利的不法侵害，而给付行政将会为相对人带来利益。只要这种利益不损害社会公共利益或者第三人的利益，即使缺少行政行为法的具体规定，行政主体在不违反一般法律原则的情况下就可以为相对人的利益而采用不具有强制力的行政指导等方式，这亦是服务型政府的要旨所在。即使在有制定法规范的情况下，行政指导也是有益补充。由于行政处罚等仅具有单方意思表示的行政行为难于被相对人遵守，所以，行政主体在作出这些行政行为之前首先实施行政指导，有利于取得相对人的理解，从而能够以较低的成本实现行政目标，克服行政中的“法律软地”。在这个意义上，行政主体不再是单纯的法律执行者：通过行政主体的创造性活动，法律的内涵得以丰富，法律的精神得以诠释。
其次，行政指导是以参与理性修正行政裁量权的努力。罗斯福新政的支持者曾提出了“专家知识模式”的假设为行政裁量权提供合法性支撑：“公共行政有着客观的基础”，行政目标“借助于来自专门经验的知识而予以实现”；行政主体的角色类似于“有着明确目标的经理或规划人员”，所以“行政官员更多地只是享有表面上的自由裁量权，而非真正的自由裁量权” 。但是，经历了市场和政府“双重失灵”的人们认识到社会行为的后果是复杂而难以预测的，而人的知识和能力都是有限的，所以行政主体只能在一定范围内发挥作用。一种制度的合理性与主体之间的交往成正比，参与主体越多、交往越频繁，制度的合理性就越强。因此，只有采用开放、合作的行政调控手段作才能够有效降低“政府失灵”的危害。过多的强制手段不仅扼杀了相对人理性发展的机会，也滋生了相对人对行政主体的盲从和依赖，无法起到监督行政活动的作用。行政指导是对“专家知识模式”的一种修正：它以多元理性代替单一理性，“取消了对行政主体全知全能的假设，同时给相对方的理性发展提供充分的自由空间，最大限度的包容社会的创新力量” 。行政指导假设行政主体和相对人都仅具有有限理性，因而其内嵌的协商和妥协机制允许相对人在作出决定之前对行政主体提供的信息和意见进行再次考量，使得在公权力建议下完成的行政指导具有了更多的理性。
最后，行政指导是行政主体与相对人达成共识的结果。“真理，尤其是在非经验科学中的规范、法律的正确性，只有通过合作才能发现，或取决于大家有根据的同意。” 行政指导的运作过程就是行政主体与相对人之间利用各自所拥有的信息等资源进行求同存异的“非零和博弈”的过程。 在博弈的过程中，指导方与受指导方之间是一种 “提供参考信号——任意选择反应”的关系：行政主体提供利益诱导、精神引导等而不使用行政权约束相对人，寻求协商的方式取得相对人的合作，相对人作为自身利益的最好裁判者自主决定是否接受、配合指导行为；代表社会公共利益的行政主体的意志和代表私人利益的相对人的意志汇聚一处，当行政主体和相对人达成共识时指导行为即达到预期效果。这种公权力与私权利的共识赋予行政指导以合法性。行政指导是用“合作的道德”来协调处于对立状态的国家和公民的关系，用“协商参与的习惯”来消弭紧张的冲突，当然也就力图用“互动双赢的结果”来形成一个和谐繁荣的社会。 在一种民主和开放的架构中，行政指导允许相对人怀疑和否定行政主体的指示，以相对人的意志限制行政主体的恣意妄为，以积极而柔和的方式弥补了政府干预不足或者过度的缺陷。
行政指导的产生和发展是政府角色和行政模式之政策选择不断演进的结果。它作为对形式法治的补充和配合，以一种灵活、多样的方式践行了实质法治，顺应了现代行政活动的发展趋势。行政指导不因为实践中法律规定少、法定性差而丧失其合法性。相反，行政指导与现代法治精神息息相通。《宪法》中使用“指导”、“引导”、“鼓励”等词语对行政指导作出规定，以根本法的形式肯定了其合法地位，这就需要尽快将行政指导纳入法治化轨道。
参考文献：
1.莫于川，《我国实施行政指导的原因、现状及法治化对策》[J]，《渝州大学学报（社会科学版）》2001年第2期。
2.莫于川，《应积极发挥行政指导措施在应对国际金融危机冲击中的作用——兼论通过行政管理方式创新提升政府的危机干预能力》[J]，《行政法学研究》，2009年第4期。
安徽省人大常委会
安徽省人民代表大会常务委员会
公 告
（第八号）
《安徽省水上交通安全管理条例》已经2013年10月31日安徽省第十二届人民代表大会常务委员会第六次会议通过，现予公布，自2014年3月1日起施行。
安徽省人民代表大会常务委员会
2013年11月4日
安徽省水上交通安全管理条例
（2013年10月31日安徽省第十二届人民代表大会常务委员会第六次会议通过）
第一章 总 则
第一条 为了加强水上交通安全管理，维护水上交通秩序，保障人身、财产安全，根据《中华人民共和国内河交通安全管理条例》和有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于在本省通航水域从事航行、停泊、作业以及其他与水上交通安全有关的活动。
第三条 水上交通安全管理按照安全第一、预防为主、方便群众、依法管理的原则，实施综合治理，保障水上交通安全、有序、畅通。
第四条 县级以上人民政府应当加强本行政区域内水上交通安全管理工作，建立水上交通安全管理责任制，将水上交通安全管理经费纳入财政预算。
乡（镇）人民政府应当做好本行政区域内水上交通安全管理的相关工作。
第五条 县级以上人民政府交通运输行政部门主管本行政区域水上交通安全管理工作，海事管理机构依据职责权限负责水上交通安全监督管理。
渔业行政部门负责渔业船舶和渔业养殖水域、渔港水域的安全监督管理，调查处理从事渔业活动的渔业船舶以及渔业船舶之间发生的水上安全事故。
体育行政部门负责体育活动船艇的安全监督管理。
县级以上人民政府其他相关行政部门按照各自职责，做好水上交通安全管理的工作。
第六条 各级人民政府及其相关行政部门、海事管理机构，船舶、浮动设施、渡口所有人或者经营人应当制定相应的水上交通安全应急预案，并开展应急演练。
第二章 通航保障
第七条 通航水域的航道、航标和其他标志的规划、建设、设置、维护，应当符合国家规定的通航安全要求。
航道发生变迁，水深、宽度发生变化或者航标发生位移、损坏、灭失，影响通航安全的，有关机构应当及时采取措施，使航道、航标保持正常状态。禁止损坏航道、航标、导航等设施。
第八条 通航水域内可能影响通航安全的遗洒物、障碍物或者污染物，其所有人、经营人应当按照国家有关规定设置标志，向海事管理机构报告，并在海事管理机构限定的时间内打捞清除；所有人、经营人不能及时打捞清除的，海事管理机构可以决定立即实施代履行。没有所有人、经营人的，由海事管理机构打捞清除或者采取其他相应措施，保障通航安全。
第九条 水库、水电站、节制闸等管理单位进行调水作业前，应当在因调水作业导致水位急剧变化，可能影响水上交通安全的区域内，及时发布水情信息。
第十条 在通航水域或者岸线上进行可能影响通航安全的作业或者活动，应当依法向海事管理机构办理批准或者备案手续。
水上水下工程设施应当符合国家规定的通航标准和技术要求。工程设施的建设施工单位、管理维护单位应当按照规定设置和维护助航、警示标志以及防撞设施。
第十一条 设置水上加油（气）站，应当符合国家有关规划、水上交通安全和防治水域污染的要求，经海事管理机构审核后，依法办理相关审批手续。
禁止在航道内流动加油（气）。
第十二条 利用船舶、浮动设施从事水上餐饮、娱乐等经营活动，应当符合所在地人民政府的统一规划，符合国家有关船舶、浮动设施和船员管理要求，遵守水上交通安全管理和防治水域污染的规定。
第十三条 船舶、浮动设施应当依法检验、登记，取得船舶检验、登记等证书，保持适于安全航行、停泊、作业或者从事有关活动的状态。
船舶、浮动设施的所有人、经营人对船舶、浮动设施的交通安全负责，不得擅自改装船舶、浮动设施。确需改装的，应当向海事管理机构认可的船舶检验机构重新申请建造检验。
第十四条 禁止利用内河、湖泊运输剧毒化学品和国家禁止通过内河运输的其他危险化学品。
第十五条 船员应当遵守《中华人民共和国船员条例》规定，并不得有下列行为：
（一）驾驶不具备载客条件的船舶载运旅客；
（二）超限、超载、超速、超越航线或者航区驾驶船舶；
（三）在浓雾、暴雨、大风和其他达不到适航要求的条件下航行、作业；
（四）在不具备夜航的条件下夜间航行；
（五）在船在岗工作期间饮酒、服用国家管制的精神药品或者麻醉药品。
第十六条 船长在保障水上人身财产安全、船舶保安、防治船舶污染水域方面，具有独立决定权，并负有最终责任。
不设船长的船舶，由履行相应职责的船员对人身财产安全、船舶水上交通安全和防治船舶污染水域方面负责。
第十七条 乘客应当遵守水上交通安全规定,服从安全管理。
第三章 渡口管理
第十八条 设置或者撤销渡口，应当经渡口所在地县级人民政府批准。县级人民政府批准前，应当征求设区的市海事管理机构的意见，并听取当地居民意见；渡口跨县级行政区域的，还应当征求相关县级人民政府意见。
批准设置渡口，应当组织渡运安全论证；撤销渡口，批准机关应当公告。
第十九条 设置渡口应当具备下列条件：
（一）选址应当在水流平缓、水深足够、坡岸稳定、视野开阔、适宜船舶停靠的地点，并远离危险物品生产、堆放场所；
（二）渡口两岸建设有码头、道路、标志以及候渡、系缆、防碰、防滑等安全设施；
（三）配备必要的救生、消防等安全设备和专门管理人员。
禁止在有他船过往的水域设置缆渡。
第二十条 长江、淮河干流的渡口码头上下游各一百米范围内，其他河流、湖泊、水库等渡口码头上下游各五十米范围内，禁止游泳、停泊船筏、捕捞、采砂、堆砂以及其他影响渡运安全的行为，并设置警示标志。
第二十一条 渡口工作人员应当经培训、考试合格，取得渡口所在地县级人民政府交通运输行政主管部门颁发的合格证书。
第二十二条 渡口经营人应当按照核定的渡船装载定额和规定的技术规范渡运，不得指使、强令船员违章操作。
有下列情形之一的，禁止渡运：
（一）非汽车渡船载运汽车、拖拉机的；
（二）机动渡船未配备人力助航工具的；
（三）未按照规定配备适任船员的；
（四）未按照规定配备救生、消防设备的；
（五）旅客与危险物品混载的；
（六）载运超限、超载车辆的；
（七）达不到适航要求条件的。
第二十三条 县级以上人民政府应当安排财政资金保障公益性渡口渡船和安全设施的维护、更新。
县级以上人民政府应当对公益性渡口工作人员予以经济补贴，并按规定落实社会保障政策，具体办法由省人民政府制定。
第四章 水上救助
第二十四条 县级以上人民政府应当加强对水上救助工作的领导，根据实际需要组建专业水上搜救队伍，并将水上救助纳入政府应急保障体系。
鼓励社会力量组建专业队伍参与水上搜救。对在水上救助中做出显著贡献的单位和个人，县级以上人民政府按照国家规定给予奖励。
海事管理机构应当健全水上救助应急反应机制，配备必要的设施设备，公布求救专用电话，并保持二十四小时畅通。
第二十五条 船舶、浮动设施遇险，应当采取措施自救，并迅速将遇险时间、遇险地点、遇险状况、遇险原因和救助要求，向遇险地海事管理机构和船舶、浮动设施所有人、经营人报告。
第二十六条 船舶、浮动设施发生碰撞等事故，任何一方应当在不危及自身安全的情况下，积极救助遇险的他方，不得逃逸。
遇险船舶、浮动设施所有人、经营人以及造成或者可能造成水域污染的货物所有人，应当组织水上救助。
船员、浮动设施上的工作人员或者其他人员发现或者获悉其他船舶、浮动设施及其人员遇险，应当救助遇险人员，并报告遇险地海事管理机构。
第二十七条 海事管理机构接到水上险情报告，应当立即组织救助，并向遇险地县级以上人民政府和上级海事管理机构报告。
遇险地县级以上人民政府接到险情报告，应当组织力量救助，并做好相关善后工作。
海事管理机构根据需要实施救助现场的水上交通管制，组织、协调相关船舶、设施参加水上搜寻救助行动。
第五章 事故调查处理
第二十八条 船舶、浮动设施发生水上交通事故，其所有人或者经营人应当在事故发生后二十四小时内向事故发生地海事管理机构提交事故报告书和有关资料。
第二十九条 海事管理机构对水上交通事故进行调查取证时，有关单位和人员应当如实陈述事故的有关情况和提供有关证据，不得谎报或者隐匿、毁灭证据。
根据事故调查的需要，海事管理机构可以要求事故所涉及的船舶到指定地点接受调查。当事船舶在不危及自身安全的情况下，未经海事管理机构批准，不得驶离指定地点。
第三十条 海事管理机构应当在立案之日起三个月内完成事故调查、取证；期限内不能完成的，经上一级海事管理机构批准可以延长三十日。但事故调查必须经过沉船沉物打捞、探摸，或者需要等待有关当事人员核实情况的时间不计算在内。
海事管理机构应当在水上交通事故调查、取证结束后三十日内，依据调查事实和证据作出调查结论，并书面告知水上交通事故当事人。
第三十一条 海事管理机构按照下列规定确定当事人的责任：
（一）因一方当事人的过错导致水上交通事故的，承担全部责任；
（二）因两方或者两方以上当事人的过错导致水上交通事故的，根据其行为对事故发生的作用以及过错严重程度，分别承担主要责任、同等责任和次要责任。
一方当事人在发生交通事故后逃逸或者故意破坏、伪造现场、毁灭证据，使交通事故责任无法认定的，负全部责任。
第三十二条 水上交通事故成因无法查清的，或者因不可抗力发生水上交通事故的，海事管理机构出具水上交通事故证明，载明水上交通事故发生的时间、地点、当事人和调查事实，送达当事人。
第六章 监督检查
第三十三条 县级以上人民政府应当加强水上交通安全管理，督促有关部门认真落实水上交通安全管理责任制，协调解决水上交通安全管理工作中的重大问题，打击各种危害水上交通的违法行为。
县级人民政府应当定期组织对渡口和渡运的安全检查，责令责任单位和个人消除安全隐患。
县级人民政府应当督促乡（镇）人民政府履行下列职责：
（一）建立村民（居民、社区）委员会和船舶所有人、经营人船舶安全责任制；
（二）落实渡口安全管理责任制；
（三）负责本行政区域内乡镇自用船舶登记和管理工作；
（四）确定水上交通安全管理的专门人员；
（五）督促船舶所有人、经营人和船员遵守有关水上交通安全法律、法规。
第三十四条 海事管理机构应当建立水上交通安全监督检查制度，并组织落实。
监督检查重点应当在港区、锚地或者省人民政府批准的水上交通安全检查站进行。海事管理机构工作人员实施监督检查时，应当出示行政执法证件，表明身份。任何单位和个人不得拒绝或者阻挠。
第三十五条 海事管理机构对在监督检查中发现的水上交通安全隐患，应当依法作出处理。涉及其他单位职责的，应当告知相关单位；相关单位应当采取措施，消除安全隐患，并将处理情况反馈海事管理机构。
第三十六条 海事管理机构应当在水上交通运输繁忙、水上交通事故多发地段，设立水上交通安全技术监控设施；设立技术监控设施的，应当标识公示。
海事管理机构可以根据技术监控记录资料，对水上交通违法行为人依法予以处罚。
第三十七条 海事管理机构对有违反水上交通安全和防治船舶污染水域法律、法规行为的船员，除依法给予行政处罚外，实行累计记分制度。对累计记分达到规定分值的船员，扣留船员适任证书，责令其参加培训和考试；考试合格的，发还其船员适任证书。
第三十八条 海事管理机构应当建立举报投诉制度，公开举报电话号码、通信地址或者电子邮件信箱。海事管理机构收到举报投诉后，应当及时处理，并答复举报人。
第七章 法律责任
第三十九条 违反本条例第四条第一款、第六条、第三十三条第二款规定，各级人民政府和有关部门及其工作人员有下列情形之一的，对直接负责的主管人员和直接责任人员依法给予处分：
（一）未建立水上交通安全管理责任制的；
（二）未制定应急预案或者未开展应急演练的；
（三）未定期组织对渡口和渡运安全检查的。
第四十条 海事管理机构及其工作人员不履行法定职责，依据《中华人民共和国内河交通安全管理条例》的规定对负有责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分。
第四十一条 违反本条例第十一条第二款规定，在航道内流动加油（气）的，由海事管理机构责令改正，没收违法所得，并可以处二千元以上一万元以下罚款。
第四十二条 违反本条例第十三条第二款规定，船舶、浮动设施的所有人、经营人擅自改装船舶、浮动设施的，由海事管理机构责令改正；拒不改正的，吊销其船舶检验、登记证书。
第四十三条 违反本条例第十五条第一项规定的，由海事管理机构责令改正，处二万元以上十万以下罚款，可以对责任船员给予暂扣适任证书或者其他适任证件六个月以上直至吊销船员适任证书或者其他适任证件。
违反本条例第十五条第二项、第三项、第四项、第五项规定的，由海事管理机构责令改正，处五千元以上三万元以下罚款；情节严重的，禁止船舶进出港口或者责令停航，并可以对责任船员给予暂扣适任证书或者其他适任证件三个月至六个月。
第四十四条 渡口经营人违反本条例第二十二条第二款规定的，由海事管理机构责令改正，处五百元以上三千元以下罚款；拒不改正的，责令停航。
第八章 附 则
第四十五条 非通航的水库、湖泊、风景名胜区水域、自然保护区水域、城市园林水域等的水上交通安全，由其经营管理单位负责，相关行业主管部门做好监督管理工作。
第四十六条 渔船的检验、登记，渔船船员的考试、发证，渔船之间交通事故的调查处理，进出渔港签证、渔港水域内渔船的交通安全管理，按照国家有关规定执行。
第四十七条 本条例所称乡镇自用船舶，是指用于农业生产、日常生活的非营业性船舶。
第四十八条 本条例自2014年3月1日起施行。
关键词：行政指导；依法行政；适法性
行政指导是指行政主体为谋求当事人为或者不为一定行为，以实现一定行政目的而实施的指导、辅导、劝告、建议以及其他不具有强制力的行为。作为行政主体在行政管理日趋专业化、复杂化的背景下作出的一种创新，行政指导广泛运用于行政实务中，发挥了积极的作用。
一、依法行政背景下实施行政指导的现实原因
1. 行政指导是发展社会主义市场经济的本质要求
中国特色社会主义市场经济具有现代市场经济的一般特征。市场经济是迄今最富活力的一种经济运行载体，它通过利益导向机制高效地对资源进行基础性配置。但是在强烈的利益驱动之下，市场主体往往会产生为了增加自身利益而不惜损害社会利益的倾向——“反社会倾向”。抑制“反社会倾向”的最恰当的方式是在其损害行为尚处于萌芽状态之时加以积极引导。相比之下，不具有强制力的行政指导更能够发挥作用：强制性行为只是廓清法律的界限，而通过行政指导可以清楚地表达法律的旨意和行政的目的，使相对人理解法律的期待和偏好，对可能损害社会公共利益的行为起到“救人于未倒、防患于未然”的作用。西方主要市场经济国家普遍采纳行政指导作为政府干预经济的方式并且广泛使用。另一方面，中国的社会主义市场经济是长期计划经济转型后的结果，具有自身的特色政府在计划经济时期以全知全能的形象出现，实践中主管部门包办代替，直接干涉企业的经营自主权。行政权过度干预经济生活的结果是扼杀了相对人的积极性和经济的活力。“在市场取向改革的进程中，转变政府职能、完善调控方式，将单一地运用行政权力手段进行管理转变为综合运用经济、法律以及适当的行政手段进行管理，这已经成为人们的共识。” 行政主体在遵循现代市场经济的运行规律的基础上，摒弃“指令行政”而构建“指导行政”，将能够充分发挥其在知识、信息方面的优越性，有效促进社会经济的发展，有助于保护公民在经济领域日益增多的自由权和平等权。
2.行政指导是建设社会主义民主政治的可靠保证
二战后的民主化潮流催生了民主行政的发展趋势，这就要求在行政要素和行政过程中应当充分反映相对人的意见。行政指导在相对人自愿与协作之下发生作用，相对人可以根据自身利益理性地做出选择，因此行政指导的结果更容易为相对人所接受。这种民主而高效的制度安排为相对人提供了民主参与行政过程的便利渠道，更符合人本主义理念,切合行政管理实际,有助于重塑政府与公民的新型关系 。同时，行政指导也是推进行政体制改革、政府职能转变的客观要求。中国一直存在行政主体是最能够了解社会公共利益所在的认识，由行政主体为相对人设计行为方式并要求其遵守是实现社会公共利益的最佳方式。国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》中指出，当前的“行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应，依法行政面临诸多体制性障碍”，提出“创新管理方式，……充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”。“在现代给付国家里，国民已不是行政的客体，而是行政的共同创造者” ，这就要求在行政活动中更加重视相对人的意志和作用。在相对人能够自主决定的领域，行政主体以行政指导的方式向相对人提供必要的信息并给予提示，尊重相对人的选择权利，而不是将自身的意志强加给相对人。这种“柔性行政”的广泛运用有助于实现建设有限政府的目标。
3.行政指导是传承中华民族法律文化的必然选择
一国的法治之路必须注重利用其本土资源。中国历史上长期受到儒家文化的影响，形成了以儒家法律思想为主体的法律文化传统，并且经过长期的实践而已经积淀为中华民族的法律文化心理。中国有“礼”的传统，倾向用柔性手段代替强制手段。《论语》中有“礼之用，和为贵”；勒内•达维德亦从比较的视角指出，“许多世纪以来，在中国，人们力求实现和保持的是儒家学说所宣扬的社会类型……当权者应防止专断；权力的运用要符合礼，并应受道义的约束而变得比较温和。道义要求在下命令之前先进行解释，在判决之前先进行仲裁，在惩罚之前先予以警告” 。行政指导正是在现代条件下对这种思想的新诠释：行政指导注重法律精神而不拘泥于法律形式，谋求相对人的同意与协作以达到彼此和谐。此外，中国社会中存在着对于行政主体及其官员的唯上意识和尊重意识，而行政指导与这种意识不谋而合。“道德和习惯往往使人们更自觉地遵守一些符合民族文化传统的规则” 。在同样受到儒家文化影响的日本、韩国和台湾地区，行政指导也被广泛运用于调整社会经济生活，日本更是在世界上成为了成功运用行政指导的典范。可以说，儒家思想是行政指导在这些国家和地区易于推行的重要的文化原因。我国优秀的法律文化传统对当下的行政法制建设产生了持续而深刻的影响；而符合这一文化传统的行政指导也必将获得更为广阔的发展空间。
由于具有适用广泛、运用灵活、方式多样的特点，行政指导被积极运用于我国现阶段行政管理的诸多领域，取得了有目共睹的成效。但是，在行政指导发展的过程中，出现了行政指导保障措施变成强制行为、行政指导变成行政指令等现象，这与行政指导制度的法律约束程度低不无关系。行政指导的异化现象导致了“依指导行政代替依法行政”，“行政指导冲击依法行政原理”的挑战，中国的行政指导面临严峻的合法性危机。
二、行政指导的适法性分析
“其身正，不令而从；其身不正，虽令不从。”实践中行政指导乱象丛生的现状使相对人对其合法性产生质疑，影响了行政指导实效的发挥。行政指导的合法性危机呼唤着行政法学的解救，因而有必要从理论上对行政指导的适法性进行探究。
1.行政指导与传统依法行政原则的紧张关系
依法行政原则是行政法最重要的基本原则，是指行政主体在行使行政权管理公共事务的过程中，必须有法律授权并且依照法律规定进行。德国行政法的鼻祖奥托•迈耶依权力分立原则而首次揭示了依法行政原则及其构成：一者谓“法律之规范创造力”，法律对行政权的运行能够产生绝对、有效的拘束效力；二者谓“法律优先”，任何行政活动都不得与现行法律相抵触；三者谓“法律保留”，凡涉及公民权利义务等事项的方面，行政主体只有在法律明确授权的情况下才能实施相应的管理活动。传统依法行政原则的实质是依法律而行政，强调行政活动必须严格根据实证法律的规定，由法律将行政限于无以复加的最小限度。这种注重形式主义的做法是早期资产阶级限制封建势力的产物，却为法律注入了新的内涵和活力，推动了民主政治的发展进程，成为近现代行政法的核心。
行政指导与作为传统依法行政原则之首要原则的法律保留原则存在明显冲突。法律保留原则划定了立法权与行政权的界限，一切行政活动都必须法律依据，“无法律即无行政”。它的调整范围最早限于干预行政，行政主体可以为公共利益之需要对个人利益加以侵害，但是此种侵害须以征得民意机关的同意——法律授权——为必要；之后法律保留原则拓展到给付行政领域，行政主体为相对人提供物质帮助或者其他服务时亦须得到法律授权并在法定范围内方能作出。但是，行政指导作为一种柔软灵活的行政活动方式，经常是为了弥补“法律空域”而在没有法律规定的情况下做出的，此时行政主体就享有了没有法律明确授权的裁量权。现代行政复杂多变，考验着行政主体的应对能力。为了维护社会公共利益，行政主体基于降低行政成本、提高行政效率之考量，在采取法律规定的强制手段尚不必要时大量运用行政指导等“弱行为前置”的方式进行调整的变通做法，亦与现有法律存在紧张关系。行政指导与传统的依法行政原则之间形成了巨大张力，传统的依法行政原则难以合理解释行政指导这种新型行政活动。
2.依法行政原则的发展与行政指导的合法化理由
随着法治由形式法治过渡到实质法治，法律不仅要合乎形式要件,更要合乎实质内容,即法治应追求实现自由平等、公平正义等价值目标。“法”的外延也从法律扩展到一般法律原则和法理。这就要求行政活动既要符合形式法治，也要符合实质上法治。在此背景下，行政主体的委任立法、行政司法等权力运行方式方兴未艾，行政裁量权不断膨胀，这也为行政指导的合法化带来了契机。
首先，行政指导是在实质法治的基础上对法律不足的弥补。法律是灰色的，而生活之树常青。在社会转型期的中国，制定法难以满足迅速变化发展的社会现实的客观需求。同时，立法也存在“成本——收益”问题，当社会中的法律超过一定数量（边际收益为零）时，继续立法将导致“规模不经济”，此时就应当采用其他社会规范加以调整。“如果法律的制定者对那些促成非正式合作的社会条件缺乏眼力，他们就可能造就一个法律更多而秩序更少的世界。” 法律的缺陷导致“法律空域”的大量存在，但是行政主体绝不能以“法律没有具体规定”为由而拒绝采取行动；尤其是在给付行政中，如果行政主体恪守“无法律即无行政”将会有损于私人利益和社会福祉。法律保留原则的初衷仅在于限制行政权对公民权利的不法侵害，而给付行政将会为相对人带来利益。只要这种利益不损害社会公共利益或者第三人的利益，即使缺少行政行为法的具体规定，行政主体在不违反一般法律原则的情况下就可以为相对人的利益而采用不具有强制力的行政指导等方式，这亦是服务型政府的要旨所在。即使在有制定法规范的情况下，行政指导也是有益补充。由于行政处罚等仅具有单方意思表示的行政行为难于被相对人遵守，所以，行政主体在作出这些行政行为之前首先实施行政指导，有利于取得相对人的理解，从而能够以较低的成本实现行政目标，克服行政中的“法律软地”。在这个意义上，行政主体不再是单纯的法律执行者：通过行政主体的创造性活动，法律的内涵得以丰富，法律的精神得以诠释。
其次，行政指导是以参与理性修正行政裁量权的努力。罗斯福新政的支持者曾提出了“专家知识模式”的假设为行政裁量权提供合法性支撑：“公共行政有着客观的基础”，行政目标“借助于来自专门经验的知识而予以实现”；行政主体的角色类似于“有着明确目标的经理或规划人员”，所以“行政官员更多地只是享有表面上的自由裁量权，而非真正的自由裁量权” 。但是，经历了市场和政府“双重失灵”的人们认识到社会行为的后果是复杂而难以预测的，而人的知识和能力都是有限的，所以行政主体只能在一定范围内发挥作用。一种制度的合理性与主体之间的交往成正比，参与主体越多、交往越频繁，制度的合理性就越强。因此，只有采用开放、合作的行政调控手段作才能够有效降低“政府失灵”的危害。过多的强制手段不仅扼杀了相对人理性发展的机会，也滋生了相对人对行政主体的盲从和依赖，无法起到监督行政活动的作用。行政指导是对“专家知识模式”的一种修正：它以多元理性代替单一理性，“取消了对行政主体全知全能的假设，同时给相对方的理性发展提供充分的自由空间，最大限度的包容社会的创新力量” 。行政指导假设行政主体和相对人都仅具有有限理性，因而其内嵌的协商和妥协机制允许相对人在作出决定之前对行政主体提供的信息和意见进行再次考量，使得在公权力建议下完成的行政指导具有了更多的理性。
最后，行政指导是行政主体与相对人达成共识的结果。“真理，尤其是在非经验科学中的规范、法律的正确性，只有通过合作才能发现，或取决于大家有根据的同意。” 行政指导的运作过程就是行政主体与相对人之间利用各自所拥有的信息等资源进行求同存异的“非零和博弈”的过程。 在博弈的过程中，指导方与受指导方之间是一种 “提供参考信号——任意选择反应”的关系：行政主体提供利益诱导、精神引导等而不使用行政权约束相对人，寻求协商的方式取得相对人的合作，相对人作为自身利益的最好裁判者自主决定是否接受、配合指导行为；代表社会公共利益的行政主体的意志和代表私人利益的相对人的意志汇聚一处，当行政主体和相对人达成共识时指导行为即达到预期效果。这种公权力与私权利的共识赋予行政指导以合法性。行政指导是用“合作的道德”来协调处于对立状态的国家和公民的关系，用“协商参与的习惯”来消弭紧张的冲突，当然也就力图用“互动双赢的结果”来形成一个和谐繁荣的社会。 在一种民主和开放的架构中，行政指导允许相对人怀疑和否定行政主体的指示，以相对人的意志限制行政主体的恣意妄为，以积极而柔和的方式弥补了政府干预不足或者过度的缺陷。
行政指导的产生和发展是政府角色和行政模式之政策选择不断演进的结果。它作为对形式法治的补充和配合，以一种灵活、多样的方式践行了实质法治，顺应了现代行政活动的发展趋势。行政指导不因为实践中法律规定少、法定性差而丧失其合法性。相反，行政指导与现代法治精神息息相通。《宪法》中使用“指导”、“引导”、“鼓励”等词语对行政指导作出规定，以根本法的形式肯定了其合法地位，这就需要尽快将行政指导纳入法治化轨道。
参考文献：
1.莫于川，《我国实施行政指导的原因、现状及法治化对策》[J]，《渝州大学学报（社会科学版）》2001年第2期。
2.莫于川，《应积极发挥行政指导措施在应对国际金融危机冲击中的作用——兼论通过行政管理方式创新提升政府的危机干预能力》[J]，《行政法学研究》，2009年第4期。
安徽省水上交通安全管理条例
安徽省人民代表大会常务委员会
公 告
（第八号）
《安徽省水上交通安全管理条例》已经2013年10月31日安徽省第十二届人民代表大会常务委员会第六次会议通过，现予公布，自2014年3月1日起施行。
安徽省人民代表大会常务委员会
2013年11月4日
安徽省水上交通安全管理条例
（2013年10月31日安徽省第十二届人民代表大会常务委员会第六次会议通过）
第一章 总 则
第一条 为了加强水上交通安全管理，维护水上交通秩序，保障人身、财产安全，根据《中华人民共和国内河交通安全管理条例》和有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于在本省通航水域从事航行、停泊、作业以及其他与水上交通安全有关的活动。
第三条 水上交通安全管理按照安全第一、预防为主、方便群众、依法管理的原则，实施综合治理，保障水上交通安全、有序、畅通。
第四条 县级以上人民政府应当加强本行政区域内水上交通安全管理工作，建立水上交通安全管理责任制，将水上交通安全管理经费纳入财政预算。
乡（镇）人民政府应当做好本行政区域内水上交通安全管理的相关工作。
第五条 县级以上人民政府交通运输行政部门主管本行政区域水上交通安全管理工作，海事管理机构依据职责权限负责水上交通安全监督管理。
渔业行政部门负责渔业船舶和渔业养殖水域、渔港水域的安全监督管理，调查处理从事渔业活动的渔业船舶以及渔业船舶之间发生的水上安全事故。
体育行政部门负责体育活动船艇的安全监督管理。
县级以上人民政府其他相关行政部门按照各自职责，做好水上交通安全管理的工作。
第六条 各级人民政府及其相关行政部门、海事管理机构，船舶、浮动设施、渡口所有人或者经营人应当制定相应的水上交通安全应急预案，并开展应急演练。
第二章 通航保障
第七条 通航水域的航道、航标和其他标志的规划、建设、设置、维护，应当符合国家规定的通航安全要求。
航道发生变迁，水深、宽度发生变化或者航标发生位移、损坏、灭失，影响通航安全的，有关机构应当及时采取措施，使航道、航标保持正常状态。禁止损坏航道、航标、导航等设施。
第八条 通航水域内可能影响通航安全的遗洒物、障碍物或者污染物，其所有人、经营人应当按照国家有关规定设置标志，向海事管理机构报告，并在海事管理机构限定的时间内打捞清除；所有人、经营人不能及时打捞清除的，海事管理机构可以决定立即实施代履行。没有所有人、经营人的，由海事管理机构打捞清除或者采取其他相应措施，保障通航安全。
第九条 水库、水电站、节制闸等管理单位进行调水作业前，应当在因调水作业导致水位急剧变化，可能影响水上交通安全的区域内，及时发布水情信息。
第十条 在通航水域或者岸线上进行可能影响通航安全的作业或者活动，应当依法向海事管理机构办理批准或者备案手续。
水上水下工程设施应当符合国家规定的通航标准和技术要求。工程设施的建设施工单位、管理维护单位应当按照规定设置和维护助航、警示标志以及防撞设施。
第十一条 设置水上加油（气）站，应当符合国家有关规划、水上交通安全和防治水域污染的要求，经海事管理机构审核后，依法办理相关审批手续。
禁止在航道内流动加油（气）。
第十二条 利用船舶、浮动设施从事水上餐饮、娱乐等经营活动，应当符合所在地人民政府的统一规划，符合国家有关船舶、浮动设施和船员管理要求，遵守水上交通安全管理和防治水域污染的规定。
第十三条 船舶、浮动设施应当依法检验、登记，取得船舶检验、登记等证书，保持适于安全航行、停泊、作业或者从事有关活动的状态。
船舶、浮动设施的所有人、经营人对船舶、浮动设施的交通安全负责，不得擅自改装船舶、浮动设施。确需改装的，应当向海事管理机构认可的船舶检验机构重新申请建造检验。
第十四条 禁止利用内河、湖泊运输剧毒化学品和国家禁止通过内河运输的其他危险化学品。
第十五条 船员应当遵守《中华人民共和国船员条例》规定，并不得有下列行为：
（一）驾驶不具备载客条件的船舶载运旅客；
（二）超限、超载、超速、超越航线或者航区驾驶船舶；
（三）在浓雾、暴雨、大风和其他达不到适航要求的条件下航行、作业；
（四）在不具备夜航的条件下夜间航行；
（五）在船在岗工作期间饮酒、服用国家管制的精神药品或者麻醉药品。
第十六条 船长在保障水上人身财产安全、船舶保安、防治船舶污染水域方面，具有独立决定权，并负有最终责任。
不设船长的船舶，由履行相应职责的船员对人身财产安全、船舶水上交通安全和防治船舶污染水域方面负责。
第十七条 乘客应当遵守水上交通安全规定,服从安全管理。
第三章 渡口管理
第十八条 设置或者撤销渡口，应当经渡口所在地县级人民政府批准。县级人民政府批准前，应当征求设区的市海事管理机构的意见，并听取当地居民意见；渡口跨县级行政区域的，还应当征求相关县级人民政府意见。
批准设置渡口，应当组织渡运安全论证；撤销渡口，批准机关应当公告。
第十九条 设置渡口应当具备下列条件：
（一）选址应当在水流平缓、水深足够、坡岸稳定、视野开阔、适宜船舶停靠的地点，并远离危险物品生产、堆放场所；
（二）渡口两岸建设有码头、道路、标志以及候渡、系缆、防碰、防滑等安全设施；
（三）配备必要的救生、消防等安全设备和专门管理人员。
禁止在有他船过往的水域设置缆渡。
第二十条 长江、淮河干流的渡口码头上下游各一百米范围内，其他河流、湖泊、水库等渡口码头上下游各五十米范围内，禁止游泳、停泊船筏、捕捞、采砂、堆砂以及其他影响渡运安全的行为，并设置警示标志。
第二十一条 渡口工作人员应当经培训、考试合格，取得渡口所在地县级人民政府交通运输行政主管部门颁发的合格证书。
第二十二条 渡口经营人应当按照核定的渡船装载定额和规定的技术规范渡运，不得指使、强令船员违章操作。
有下列情形之一的，禁止渡运：
（一）非汽车渡船载运汽车、拖拉机的；
（二）机动渡船未配备人力助航工具的；
（三）未按照规定配备适任船员的；
（四）未按照规定配备救生、消防设备的；
（五）旅客与危险物品混载的；
（六）载运超限、超载车辆的；
（七）达不到适航要求条件的。
第二十三条 县级以上人民政府应当安排财政资金保障公益性渡口渡船和安全设施的维护、更新。
县级以上人民政府应当对公益性渡口工作人员予以经济补贴，并按规定落实社会保障政策，具体办法由省人民政府制定。
第四章 水上救助
第二十四条 县级以上人民政府应当加强对水上救助工作的领导，根据实际需要组建专业水上搜救队伍，并将水上救助纳入政府应急保障体系。
鼓励社会力量组建专业队伍参与水上搜救。对在水上救助中做出显著贡献的单位和个人，县级以上人民政府按照国家规定给予奖励。
海事管理机构应当健全水上救助应急反应机制，配备必要的设施设备，公布求救专用电话，并保持二十四小时畅通。
第二十五条 船舶、浮动设施遇险，应当采取措施自救，并迅速将遇险时间、遇险地点、遇险状况、遇险原因和救助要求，向遇险地海事管理机构和船舶、浮动设施所有人、经营人报告。
第二十六条 船舶、浮动设施发生碰撞等事故，任何一方应当在不危及自身安全的情况下，积极救助遇险的他方，不得逃逸。
遇险船舶、浮动设施所有人、经营人以及造成或者可能造成水域污染的货物所有人，应当组织水上救助。
船员、浮动设施上的工作人员或者其他人员发现或者获悉其他船舶、浮动设施及其人员遇险，应当救助遇险人员，并报告遇险地海事管理机构。
第二十七条 海事管理机构接到水上险情报告，应当立即组织救助，并向遇险地县级以上人民政府和上级海事管理机构报告。
遇险地县级以上人民政府接到险情报告，应当组织力量救助，并做好相关善后工作。
海事管理机构根据需要实施救助现场的水上交通管制，组织、协调相关船舶、设施参加水上搜寻救助行动。
第五章 事故调查处理
第二十八条 船舶、浮动设施发生水上交通事故，其所有人或者经营人应当在事故发生后二十四小时内向事故发生地海事管理机构提交事故报告书和有关资料。
第二十九条 海事管理机构对水上交通事故进行调查取证时，有关单位和人员应当如实陈述事故的有关情况和提供有关证据，不得谎报或者隐匿、毁灭证据。
根据事故调查的需要，海事管理机构可以要求事故所涉及的船舶到指定地点接受调查。当事船舶在不危及自身安全的情况下，未经海事管理机构批准，不得驶离指定地点。
第三十条 海事管理机构应当在立案之日起三个月内完成事故调查、取证；期限内不能完成的，经上一级海事管理机构批准可以延长三十日。但事故调查必须经过沉船沉物打捞、探摸，或者需要等待有关当事人员核实情况的时间不计算在内。
海事管理机构应当在水上交通事故调查、取证结束后三十日内，依据调查事实和证据作出调查结论，并书面告知水上交通事故当事人。
第三十一条 海事管理机构按照下列规定确定当事人的责任：
（一）因一方当事人的过错导致水上交通事故的，承担全部责任；
（二）因两方或者两方以上当事人的过错导致水上交通事故的，根据其行为对事故发生的作用以及过错严重程度，分别承担主要责任、同等责任和次要责任。
一方当事人在发生交通事故后逃逸或者故意破坏、伪造现场、毁灭证据，使交通事故责任无法认定的，负全部责任。
第三十二条 水上交通事故成因无法查清的，或者因不可抗力发生水上交通事故的，海事管理机构出具水上交通事故证明，载明水上交通事故发生的时间、地点、当事人和调查事实，送达当事人。
第六章 监督检查
第三十三条 县级以上人民政府应当加强水上交通安全管理，督促有关部门认真落实水上交通安全管理责任制，协调解决水上交通安全管理工作中的重大问题，打击各种危害水上交通的违法行为。
县级人民政府应当定期组织对渡口和渡运的安全检查，责令责任单位和个人消除安全隐患。
县级人民政府应当督促乡（镇）人民政府履行下列职责：
（一）建立村民（居民、社区）委员会和船舶所有人、经营人船舶安全责任制；
（二）落实渡口安全管理责任制；
（三）负责本行政区域内乡镇自用船舶登记和管理工作；
（四）确定水上交通安全管理的专门人员；
（五）督促船舶所有人、经营人和船员遵守有关水上交通安全法律、法规。
第三十四条 海事管理机构应当建立水上交通安全监督检查制度，并组织落实。
监督检查重点应当在港区、锚地或者省人民政府批准的水上交通安全检查站进行。海事管理机构工作人员实施监督检查时，应当出示行政执法证件，表明身份。任何单位和个人不得拒绝或者阻挠。
第三十五条 海事管理机构对在监督检查中发现的水上交通安全隐患，应当依法作出处理。涉及其他单位职责的，应当告知相关单位；相关单位应当采取措施，消除安全隐患，并将处理情况反馈海事管理机构。
第三十六条 海事管理机构应当在水上交通运输繁忙、水上交通事故多发地段，设立水上交通安全技术监控设施；设立技术监控设施的，应当标识公示。
海事管理机构可以根据技术监控记录资料，对水上交通违法行为人依法予以处罚。
第三十七条 海事管理机构对有违反水上交通安全和防治船舶污染水域法律、法规行为的船员，除依法给予行政处罚外，实行累计记分制度。对累计记分达到规定分值的船员，扣留船员适任证书，责令其参加培训和考试；考试合格的，发还其船员适任证书。
第三十八条 海事管理机构应当建立举报投诉制度，公开举报电话号码、通信地址或者电子邮件信箱。海事管理机构收到举报投诉后，应当及时处理，并答复举报人。
第七章 法律责任
第三十九条 违反本条例第四条第一款、第六条、第三十三条第二款规定，各级人民政府和有关部门及其工作人员有下列情形之一的，对直接负责的主管人员和直接责任人员依法给予处分：
（一）未建立水上交通安全管理责任制的；
（二）未制定应急预案或者未开展应急演练的；
（三）未定期组织对渡口和渡运安全检查的。
第四十条 海事管理机构及其工作人员不履行法定职责，依据《中华人民共和国内河交通安全管理条例》的规定对负有责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分。
第四十一条 违反本条例第十一条第二款规定，在航道内流动加油（气）的，由海事管理机构责令改正，没收违法所得，并可以处二千元以上一万元以下罚款。
第四十二条 违反本条例第十三条第二款规定，船舶、浮动设施的所有人、经营人擅自改装船舶、浮动设施的，由海事管理机构责令改正；拒不改正的，吊销其船舶检验、登记证书。
第四十三条 违反本条例第十五条第一项规定的，由海事管理机构责令改正，处二万元以上十万以下罚款，可以对责任船员给予暂扣适任证书或者其他适任证件六个月以上直至吊销船员适任证书或者其他适任证件。
违反本条例第十五条第二项、第三项、第四项、第五项规定的，由海事管理机构责令改正，处五千元以上三万元以下罚款；情节严重的，禁止船舶进出港口或者责令停航，并可以对责任船员给予暂扣适任证书或者其他适任证件三个月至六个月。
第四十四条 渡口经营人违反本条例第二十二条第二款规定的，由海事管理机构责令改正，处五百元以上三千元以下罚款；拒不改正的，责令停航。
第八章 附 则
第四十五条 非通航的水库、湖泊、风景名胜区水域、自然保护区水域、城市园林水域等的水上交通安全，由其经营管理单位负责，相关行业主管部门做好监督管理工作。
第四十六条 渔船的检验、登记，渔船船员的考试、发证，渔船之间交通事故的调查处理，进出渔港签证、渔港水域内渔船的交通安全管理，按照国家有关规定执行。
第四十七条 本条例所称乡镇自用船舶，是指用于农业生产、日常生活的非营业性船舶。
第四十八条 本条例自2014年3月1日起施行。
