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期待官员收入申报法治化
杨涛
新华网4月22日报道，近日，安徽省滁州市中级法院一审宣判原滁州市对外贸易经济合作局局长邱德昌受贿、贪污一案，被告人邱德昌犯受贿罪，判处有期徒刑１１年，并处没收个人财产７００００元；犯贪污罪，判处有期徒刑５年。
现实中，有关此类贪官的报道层出不穷，而这些贪官之所以限于肆无忌惮忌惮地腐败，原因很多，其中有一个重要的原因就是对官员们的“灰色收入”没有同步、刚性的检查和制约机制，也就是说没有官员财产公开申报制度。官员们得到赃钱后，不会被检查和强制公开，因而减少了他们腐败行为被曝光的机率。
而在西方许多法治国家，法律对于官员的财产必须进行公开申报有明确的规定，这些法律被称为“阳光法案”。这一制度最早起源于瑞典，早在1766年，瑞典公民就有权查看从一般官员直到首相的纳税清单，这个制度一直延续下来，至20世纪80年代后才逐渐为大多数国家所采用并完善。1989年，美国众议院议长赖特赖特因在过去10年间先后69次违反国会对议员财产收入的法规而被迫辞职，成为200年来美国第一位因此被迫辞职的众议院议长。这一制度在西方国家，对于保证官员的廉洁起到了不可忽视的作用。
在我们国家，1995年5月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，第一次明确提出对官员的收入实行申报。根据规定，所有的各级党的机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关中的县(处)以上(含县处级)领导干部，社会团体、事业单位县(处)级以上领导干部，以及国有大中型企业的负责人都必须申报自己的收入。但是，《规定》出台十年来，却没有产生良好的效果，这缘于《规定》在制度设计上存在先天不足，执行中又敷衍塞责，因此《规定》基本上流于形式，对于反腐败的作用十分有限。
不过，最近有消息报道说，政府领导干部资产公布制度有望写入正在审议中的《公务员法》草案。（《新京报》4月18日）这无疑是一个好消息，将官员财产公开申报法律化举措，是将官员财产申报走向法治化的表现。《规定》只是党和政府的一个文件，其权威性与作为法律的《公务员法》无法相比，因此，其影响和产生的效力不可同日而语。在法律上规定官员财产公开的制度，表明国家对这一问题的高度重视，并力求在全社会达成共识，具有积极的意义。
但是，法律化并不等同于法治化，如果仅仅将“两办”的现行《规定》搬上法律条文当中，对于保证官员的廉洁和打击腐败仍然不能起到多大的作用。因为，法律化与法治仍然并不一个概念。将《规定》上升为法律，只是解决了“经过全国人大或其常委会的通过”的形式合法性，其内容是否能体现正义和公平，其能否在实践中得以真正有效地执行，这些都是实质合法性对法律提出的要求，必须需要更加严谨地论证。法治化是形式合法性与实质合法性的统一。
因此，有必要重新搭起框架，重构官员财产申报制度。这里面要解决的有二个最重要的问题：一个是程序上的透明公开，让民众知情。在《规定》中，官员必须申报财产，但这些财产都只是内部填写，上交组织，因此也只是体现对上负责，不对下负责，上级对其下级财产信息掌握有限并且经常伴有袒护的心态。如此一来，官员在申报财产时，大大仅仅是填填单子而已，并不认真把它当作一回事。而对官员财产比较了解的民众无从知晓，无从监督，也无力、无权监督。因此，新法必须在这方面保证民众的知情权，让官员填写的资料公布于众，并让民众举报渠道畅通，才能让官员真正做到如实填写。其二是要对不如实填写财产状况的官员有严厉的制裁措施。现在官员之所以敢于不如实填写自己的财产状况，其中主要一个原因便是不如实填写并不会遭致严厉的后果，如实填写和不如实填写一个样。因此，要发挥财产申报制度保证官员廉洁的作用，使其不敢从事腐败行为去得赃钱，就必须让官员不如实申报财产会受到惩处，这种不如实申报的行为的后果可能是行政、纪律处分，甚至是启动对其进行刑事调查的依据。
因而，我们期待正在审议中的《公务员法》草案能将官员财产公开申报制度纳入其中，我们更希望这一法律中能在保证民众知情权的基础上，有可操作性，真正将这一制度纳入法治化轨道运行。
江西省赣州市人民检察院 杨涛
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甘肃省人民政府


甘肃省重点农田保护管理办法

　（１９９０年５月２９日甘肃省人民政府发布）




　　第一条　为贯彻十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地的基本国策，根据《中华人民共和国土地管理法》和《甘肃省实施土地管理办法》的有关规定，制定本办法。


　　第二条　本办法所称的重点农田包括：
　　（一）高产稳产的粮、棉、油、糖生产基地（含国家投资整治的粮、棉、油、糖生产基地）；
　　（二）城镇长期保留的蔬菜生产基地；
　　（三）种植名、优、特、稀作物的农田；
　　（四）新修的水地和水平梯田；
　　（五）生产粮食只能或不能满足基本用粮需要的农村集体经济组织（不含城市规划区内的农村集体经济组织）的全部耕地。


　　第三条　重点农田保护范围由县（市、区）农业部门负责确定和划分，报同级人民政府批准。土地管理部门主管重点农田的保护管理和监督检查。


　　第四条　各级人民政府要将重点农田保护管理纳入政府目标管理、列入政府主管领导任期目标责任制，对重点农田保护管理工作进行不定期抽查和定期检查。


　　第五条　县（市、区）人民政府要组织有关部门对本地区划定的重点农田进行分等定级和编号，土地管理部门对重点农田的位置、面积、利用类型和等级进行登记，建立档案、作为保护管理的依据。


　　第六条　乡（镇）要成立重点农田保护小组，制订具体保护措施，村、社要有专人负责。保护重点农田的内容要写入乡规民约，互相监督，共同遵守。


　　第七条　重点农田保护范围的划分要符合土地利用总体规划，并同时安排好集镇、居民点建设和交通、水利等项用地。


　　第八条　重点农田内的零星居民住房，要按规划有计划地拆迁，腾出的土地，可优先安排给拆迁者耕种。县（市、区）人民政府从地方留成的耕地占用税中，给拆迁者以适当补助，其他非农业生产设施要做到有计划地逐步拆迁，并及时做好原占地的复垦工作。


　　第九条　重点农田内不准建房、建坟、建窑烧砖。不准乱种速成林、乱建果园、乱挖鱼塘，不准采石、挖砂、取土，不准荒芜。国家确定的建设项目或其他非农业建设确需征用或占用（包括临时用地）的，除河西大片灌溉农田上农民建住房外，一律报经省人民政府批准，凡对重点农田有污染的建设项目不予批准。


　　第十条　严禁向重点农田内排放污水和工业废气、废液、废渣等有害物质。


　　第十一条　经批准征用重点农田（包括临时用地）的用地单位，按《甘肃省实施土地管理办法》征地类规定标准的上限支付被征地单位各种费用。


　　第十二条　对重点农田进行农业内部结构调整，须经县级以上人民政府批准。土地管理部门派人现场探测、定位。


　　第十三条　重点农田允许有偿转包给有经营能力者，以家庭农场或联户经营为发展方向，做到规模适度，集约经营，重点农田的转包和接包可以在本村、组内进行，也可以打破村、组界限。


　　第十四条　对重点农田要不断培肥地力，保护、完善水利设施。防止土地沙化、盐渍化和水土流失，不准搞掠夺经营。


　　第十五条　承包重点农田不耕种而从事非农业生产的农户，由发包单位收回土地并包给有经营能力者；对无力耕种的，可由发包单位收回或促其转包，对重用轻养致使重点农田地力下降的，除处以每亩五百元以下的罚款外，还可由发包单位将地收回重新发包。


　　第十六条　集体或个人承包经营重点农田荒芜一年以内的，要批评教育，限期恢复耕种，超过一年的，按同类农田产值二倍收取土地荒芜费，二年以上仍不耕种的，加倍收费，并由发包单位收回土地，重新安排，收取的土地荒芜费，列入乡（镇）财政收入。荒芜期间仍要按规定缴纳各种应交的税、粮。


　　第十七条　对侵占、破坏、污染和擅自改变重点农田使用性质者，除限期整治恢复耕种外，并处以每平方米十元至十五元的罚款，情节严重的，还要由其所在单位或上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第十八条　本办法规定的罚款，由县级以上人民政府土地管理部门收取，上缴同级地方财政。


　　第十九条　在提高重点农田地力等级和保护管理工作中做出显著成绩的单位和个人，由当地人民政府予以表彰和奖励。


　　第二十条　本办法由甘肃土地管理局负责解释。


　　第二十一条　本办法自发布之日起施行。